Tolkningsuttalelse om 0-alternativet i konsekvensutredninger

Den 20. mai 2025 publiserte Kommunal- ogdistriktsdepartementet (KDD) en tolkningsuttalelse om 0-alternativet etter forskrift om konsekvensutredning § 20. Uttalelsenavklarer viktige spørsmål om hva som skal inngå i en konsekvensutredning, og bør være av stor interesse for både alle som arbeider innen plan- og bygningsrett.

‍
‍KU-forskriftenkrever at konsekvensutredningen inneholder en særskilt utredning og beskrivelse av planer eller tiltaks virkning for miljø og samfunn. Utredningene skal på denne måten «sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres», slik det heter i KU-forskriften§ 1.
‍

Konsekvensutredningsforskriften § 20 slårvidere fast:

Konsekvensutredningen skal inneholde en beskrivelse av den nåværende miljøtilstanden og en oversikt over hvordan miljøet antas å utvikle seg hvis planen eller tiltaket ikke gjennomføres (null-alternativet).

Beskrivelsen skal bygge på tilgjengelig informasjon.

Problemstillingen departementet tok stilling til, var hvordan man skal anvende denne bestemmelsen i områder hvor det allerede ligger vedtatte (eldre) reguleringsplaner for samme areal som ikke er realisert.

Spørsmålet er høyst aktuelt. Mange kommuner har en planer med utbyggingsformål som ikke er realisert. Når kommunene behandler forslag om nye planer, oppstår spørsmålet om 0-alternativet skal gjøre rede for virkningene av at den gamle planen gjennomføres, eller virkningene av at det ikke gjennomføres utbygging i det hele tatt. Dette skillet er ikke uten betydning. Dersom 0-alternativet kan knyttes til å gjennomføre den eldre planen, vil utredningen kunne vise til at miljøkonsekvensene blir langt verre ved at gjennomføring av den gamle planen. Dermed kan konsekvensutredningen brukes som et virkemiddel for å legitimere det nye planforslaget, som gir mindre negative konsekvenser enn gjennomføring av den eldre planen. At dette skjer i praksis, har vi blant annet kommentert i NRK-artikkelen «Naturen vi ofret med øynene lukket»:

Departementet har gjort en grundig vurdering av problemstillingen. I lys av blant annet ordlyden i KU-forskriften § 20, konkluderes det med at begrepet «den nåværende miljøtilstanden» må forstås som «dagens faktiske og fysiske situasjon på stedet». Det vil si at gjeldende plangrunnlag ikke har betydning for den faktiske beskrivelsen av området. Videre slår departementet fast at dette innebærer at «vurderingen av fremtidig utvikling uten gjennomføring av den aktuelle planen også er knyttet til miljøtilstanden, altså uten å ta hensyn til gjeldende plangrunnlag».

Vi er enig i KDDs tolkning. Vi ser at en ut fra en ren ordlydstolkning kan problematisere den «gamle» planens betydning.Ut fra forskriftens formålsbestemmelse, og sett i lys av det systemet forskriften etablerer, kan det etter vårt syn ikke være tvil om at en utredningav 0-alternativet ikke kan begrenset til en redegjørelse av konsekvensene ved at gjeldende plan blir realisert. Stikkordet for innholdet i vurderingen av 0-alternativetetter KU-forskriften § 20 må være den faktiske situasjonen, ikke den rettslige situasjon som den gamle planen gir utrykk for. Dette legger også departementet til grunn.

Det er grunn til å stille spørsmål ved hvor mange planer som har blitt vedtatt med grunnlag i et 0-alternativ som tar utgangspunkt i den rettslige, og ikke den faktiske situasjonen. Vi frykter at det kan være tale om et betydelig antall saker, som dermed er vedtatt på grunnlag av saksbehandlingsfeil. Det som er alvorlig, er at kommunene kan ha vedtatt slike planer med den forståelse og begrunnelse at miljøkonsekvensene er mindre omfattende sammenlignet med gjennomføring av den eldre planen.

Vi er kjent med at Riksrevisjonen i disse dager gjør vurderinger av forvaltningens oppfølging av KU-forskriftens krav.KU-forskriften er også under revisjon hos Klima- og miljødepartementet. Det blir spennende å se om disse viktige spørsmålene fanges opp i undersøkelsen tilRiksrevisjonen, og i Klima- og miljødepartementets revisjonsarbeid.

PS! Holth & Winge har nylig utredet forslag til revidert KU-forskrift på oppdrag for Klima- og miljødepartementet. I utredningen foreslås blant annet å innføre en ordning med uavhengig kontroll av konsekvensutredninger. Utredningen kan du lese her: Uavhengigkontroll av konsekvensutredninger.