Et reelt forbud mot bygging på myr?

Usikkerheten kan spores tilbake til et høringsnotat fra Kommunal- og distriktsdepartementet og Klima- og miljødepartementet, som gjennomgående bærer preg av et lavt presisjonsnivå. Dette gjelder særlig omtalen av kommunenes muligheter til å oppheve forbudet gjennom planvedtak. Her etterlater høringsnotatet tvil om dette skal avgjøres på grunnlag av rettsanvendelse eller et forvaltningsskjønn – også kjent som skillet mellom juss eller politikk. Dette er et helt avgjørende skille med hensyn til kommunenes handlingsrom til å tillate at myr omdisponeres til utbyggingsformål, og mulighetene for å overprøve kommunenes vurderinger. Da dette i liten grad er klargjort i høringsnotatet, svekkes verdien av høringsinnspillene – og dermed verdien av lovprosessen.

‍

I denne artikkelen vil vi forsøke å klargjøre hva det foreslåtte byggeforbudet egentlig går ut på. Vi søker spesielt å oppklare hvorvidt, og eventuelt i hvilken grad, forslaget vil legge begrensninger for kommunenes adgang til å vedta arealplaner som tillater omdisponering av myr til utbyggingsformål. Vi vil også komme med noen refleksjoner omkring hvor effektivt forslaget vil være, samt om forslaget vil bidra til å redusere eller forsterke konflikter i arealforvaltningen.

‍

Artikkelen er lang, og dersom du først og fremst vil vite hva vi mener om lovforslaget, kan vi avsløre at vi er kritiske til både prosessen og lovforslagets innhold. Avslutningsvis i artikkelen oppsummerer vi det hele, og du kan hoppe rett dit om du ønsker. Dersom du derimot ønsker en forklaring av grunnlaget for vår kritikk, og et innblikk i hvordan lovgivning blir til, må du lese videre.

‍

Det opprinnelige forslaget om byggeforbud på myr

Lovforslaget som nå ligger ute til høring, er en revidert versjon av et tidligere forslag fra Miljødirektoratet. Som en oppfølging av et anmodningsvedtak fra Stortinget i 2022, fikk Miljødirektoratet i oppdrag å utrede et lovforslag om byggeforbud på myr. Stortingets bestilling lød som følger:

‍

‍Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om forbud mot nedbygging av myr til utbyggingsformål i løpet av 2023. Det skal utredes mulige dispensasjoner fra forbudet for å ta vare på andre arealer med høy verdi og samfunnskritisk infrastruktur. Målet er at forbudet reelt sett skal redusere nedbyggingen av myr.‍

‍

Miljødirektoratet la nok spesielt merke til den siste setningen i anmodningsvedtaket. Forslaget fra Miljødirektoratet ble nemlig utformet som et reelt byggeforbud. Kort fortalt ble det foreslått at all bygging på myr skulle være forbudt. Forbudet skulle ligge i naturmangfoldloven, og det ble foreslått en streng dispensasjonshjemmel hvor myndigheten til å gi unntak skulle ligge til statsforvalteren.

‍

Forslaget ville innebære et betydelig inngrep i det kommunale selvstyret, ved at kommunene ville miste muligheten til å bestemme over myrområder. Det er ikke noe rettslig i veien for å innskrenke det kommunale selvstyret. Det må imidlertid skje i lovs form, slik Grunnloven § 49 andre ledd slår fast. Hvorvidt, og eventuelt i hvilken grad, ny lovgivning skal innskrenke kommunal selvråderett, er et politisk spørsmål som hører inn under Stortinget.

‍

Miljødirektoratets forslag kan ikke ha blitt særlig godt mottatt av regjeringen. Kort tid etter lyste nemlig Kommunal- og distriktsdepartementet ut et nytt oppdrag hvor det ble bedt om en utredning om alternative løsninger for et byggeforbud, herunder en løsning hvor forbudet ble plassert i plan- og bygningsloven.

‍

Oppdraget ble gitt til Det juridiske fakultet i Bergen. De skrev en grundig utredning, som endte med en anbefaling om et byggeforbud i plan- og bygningsloven, etter modell fra byggeforbudet langs sjø. Anbefalingen er grunngitt i behovet for fleksibilitet i forvaltningen og ut fra nærhetsprinsippet – altså at kommunene står nærmest til å håndheve byggeforbudet. Begrunnelsen lyder slik:

‍

‍‍‍Vi meiner at modellen som legg myrforvaltninga til kommunane etter plan- og bygningslova er den beste, i hovudsak fordi det er så mykje ulikarta myr i landet vårt; av ulik karakter, fysisk omfang og verdi. Kva som er dei motståande interessene, kan også variere, sjølv om det er ein føresetnad at terskelen for å setje til side forbodet må vere høg, for å oppnå måla med vernet. I ein slik samanheng meiner vi at heilskapleg arealplanlegging er viktig. Vi meiner at det er behov for å lovfeste reglar som opnar for ei viss grad av fleksibilitet i forvaltninga av forbodet, og meiner at nærleiksprinsippet tilseier at kommunane bør ha «førstelinjeansvar», og at den eksisterande plan- og bygningslovgivinga – med visse justeringar – kan gi ei god ramme for å forvalte myrareal som ein del av kommunal arealplanlegging.‍

‍

Det er denne utredningen som dannet grunnlag for det lovforslaget som nå ligger på høring. Selv om utredningen, herunder dens konklusjon, er i tråd med bestillingen som ble gitt av departementet, er det grunn til å stille spørsmål ved om den følger opp den bestillingen som opprinnelig kom til uttrykk i Stortingets anmodningsvedtak. Her ble regjeringen bedt om å legge frem et lovforslag som vil sikre et reelt byggeforbud på myr. Ordlyden i anmodningsvedtaket synes ikke å ha vært førende for departementets utlysning, lang mindre for innholdet i utredningen fra Det juridiske fakultet i Bergen. Departementet fikk dermed en utredning som dannet grunnlag for et lovforslag som ligger nokså langt unna ordlyden i Stortingets anmodningsvedtak.

‍

Vi finner det også interessant at byggeforbudet langs sjø brukes som en modell for byggeforbudet på myr. Er det én ting historien har vist, er det at byggeforbudet langs sjø i svært liten grad har vært vellykket. Dette kan forklares med at byggeforbudet langs sjø egentlig ikke er et reelt byggeforbud. Loven åpner nemlig opp for at kommunene kan gi tillatelse til utbygging i 100-metersbeltet. Dette kan enten skje ved at kommunene gir dispensasjon til et enkelt tiltak, eller ved å vedta en plan med særskilt byggegrense langs sjø.

‍

Den utviklingen vi har hatt i strandsonen de siste 30 årene, tilsier at en slik reguleringsmåte ikke er egnet for å hindre utbygging. En side er at strandsonen har blitt bygd ut bit for bit, til tross for et forbud. En annen side er at dette har ført til en rekke konflikter. Grunneiere, friluftsaktører, kommuner, fylkeskommuner og statsforvaltere har kranglet om bruk og vern av strandsonen i årevis. Ressursbruken har vært enorm, og konfliktene er stadig økende. Strandsonen har på mange måte vært hovedarenaen i kampen om arealene. Alt dette kan spores tilbake til en lovgivning som ikke evner å være tydelig med hensyn til hva som er, og ikke er, tillatt arealbruk i strandsonen. I stedet overlates konfliktene til den enkelte sak – med kommunene i førstelinjen. Kommunene blir dermed stilt overfor svært krevende dilemmaer i sak etter sak. På den ene side er de gitt i oppgave å håndheve byggeforbudet streng. På den andre side blir de utsatt for et stort press fra innbyggere og utbyggere om å bygge ut. Resultatet er som regel at det gis tillatelse til å bygge. Det er i liten grad valgbart å si nei til utbygging, utvikling og vekst all den tid loven gir kommunene et slikt handlingsrom. Vi har møtt mange lokalpolitikere opp gjennom som har gitt uttrykk for et ønske om at staten kunne hatt ansvaret med å forvalte strandsonen – da kunne de slippe å bli stilt overfor disse krevende dilemmaene.

‍

Ønsker regjeringen virkelig å overføre dette «systemet» til forvaltningen av myr? Ut fra det nye lovforslaget kan det virke slik. Om dette er bevisst eller ubevisst, kan man bare spekulere i. Det som er viktig er at de som skal vedta loven – nemlig Stortinget – er klar over og forstår konsekvensene av det forslaget de etter hvert skal ta stilling til. La oss derfor se nærmere på lovforslaget.

‍

Det nye forslaget om byggeforbud på myr

Lovforslaget som nå ligger på høring, går i korte trekk ut på følgende:

• Det er forbudt å bygge på myr.
• Forbudet skal ligge i plan- og bygningsloven.
• Forbudet kan oppheves ved at kommunene vedtar en reguleringsplan for utbygging. Slik plan kan bare vedtas dersom en klar overvekt av interesser taler for det.
  ‍

Også her foreslås en lovbestemmelse som uttrykkelig setter et forbud mot utbygging på myr. Så langt kan man si at departementene følger opp Stortingets bestilling. Spørsmålet er imidlertid om det siste punktet – nemlig unntaket fra byggeforbudet – er så vidtrekkende at det i realiteten slår bunnen ut av hele forbudet.

‍

Det foreslås at byggeforbudet kan settes til side av kommunene ved at det vedtas en reguleringsplan. Her er det viktig å kjenne til hva dette innebærer i praksis. Noen ser kanskje for seg at kommunene må kunne vedta en reguleringsplan for bygging av en skole eller et sykehus, og at slike samfunnsmessige hensyn av og til må veie tyngre enn hensynet til å bevare myr. Realiteten er at slike planer utgjør en marginal del av de reguleringsplanene kommunen vedtar. Mellom 90-95 % av alle reguleringsplaner som vedtas, er initiert av private aktører. Det vil si at det er utbyggere som ønsker å gjennomføre utbyggingstiltak i form av boliger, hyttefelt, næringsparker, industrianlegg, datasentre osv. Målet til utbygger er selvsagt maksimal profitt. Det er i utgangspunktet ikke noe galt i det. Problemet er imidlertid at dette innebærer at man velger ut de områder hvor det er lavest utbyggingskostnader, typisk en myr. Slike områder har nemlig svært liten verdi for grunneiere, og dermed blir tomteprisen langt lavere enn områder som allerede er tilrettelagt for utbygging – eksempelvis grå arealer.

‍

I tillegg kommer det poeng at det er utbygger som skal sørge for å gjennomføre konsekvensutredningene av å bygge på myren. Som vi har påpekt en rekke ganger tidligere, er det visse uheldige sider ved denne ordningen. Den som har økonomiske interesser i et gitt resultat, bør ikke alene ha ansvaret for å frembringe informasjon som taler imot prosjektrealisering. Spesielt problematisk blir det der utbygger initierer en reguleringsplan i strid med kommuneplanens arealdel – typisk i et LNFR-område. Da er det ikke foretatt noen overordnet utredning av konsekvensene ved å omdisponere området til utbyggingsformål. I stedet må utbygger gjennomføre en konsekvensutredning som også skal inneholde en vurdering av relevante og realistiske lokaliseringsalternativer. Hvor relevante og realistiske er egentlig disse alternativene, all den tid utbygger har kjøpt eller inngått en opsjon på oppkjøp av det området som ønskes utbygd? Dertil kommer at utbygger vil investere en del tid og penger i en slik reguleringsprosess. Når forslaget omsider skal behandles av kommunestyret, sitter det svært langt inne for politikerne å si nei. Dette skjer stort sett aldri i praksis.

‍

Vi mener derfor høringsnotatet bygger på en naiv og lite realistisk beskrivelse av hvordan systemet fungerer i praksis, når det argumenteres for hvorfor reguleringsplaner er det mest egnede virkemiddelet for å vurdere om byggeforbudet skal tilsidesettes:

‍

‍Reguleringsplaner vedtas gjennom demokratiske prosesser som sikrer medvirkning fra de berørte i større grad enn for kommuneplanen. Reguleringsprosessen gir mulighet for en detaljert kartlegging og en avveining av myras verdi mot andre viktige samfunnsinteresser.‍

‍

Det er vanskelig å forstå grunnlaget for departementenes argumenter. Hvilke aktører er det egentlig departementene sikter til når det vises til at reguleringsplaner sikrer bedre medvirkning enn ved rullering av kommuneplanens arealdel? Og hva er grunnen til at det ikke foreslås at eventuelle unntak fra byggeforbudet alltid må avklares i kommuneplanens arealdel? Det er jo her man kan sikre bred medvirkning og muligheten for å vurdere alternative lokaliseringer. I tillegg vil dette være en arena for offentlig styring, hvor kommunen i samråd med andre myndigheter kan finne frem til hva som er akseptable løsninger. Og kanskje det viktigste poenget – det er langt lettere for en kommune å akseptere at en myr blir bevart når beslutningen treffes på overordnet nivå, fremfor situasjonen hvor de må ta stilling til samme spørsmål når utbyggeren står klar med spaden i hånden.

‍

Med dette lovforslaget beveger departementene seg nokså langt unna plan- og bygningslovens utgangspunkt og system. Den klare hovedregelen er at spørsmålet om et område skal bebygges skal avklares ved rullering av kommuneplanens arealdel. Er det ønskelig og forsvarlig å avsette området til utbygging, skal reguleringsplanen gi en detaljert ramme om hvordan utbyggingen skal skje. Dette ble tydelig fremhevet i forarbeidene til plan- og bygningsloven, hvor det nettopp advares mot en utvikling hvor arealbruken i for stor grad styres av privatiniterte reguleringsplaner. Vi mener dette poenget er så sentralt, at det er forsvarlig å sitere hele dette punktet fra lovens forarbeider.

‍

‍Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) punkt 3.1.5

Det har de siste tiårene vært en markert endring i at private eiendomsutviklere overtar utbyggingsoppgaver som tidligere ble gjennomført av dem som skulle bruke byggene eller anleggene. Dette gjelder både innenfor boligutbygging og oppføring av fritidsbebyggelse, forretningsbygg og næringsbygg. I de større byene kan dette i noen tilfeller dreie seg om hele bydeler, på fjellet om hyttegrender. En av konsekvensene av dette er at fokus i prosjektutviklingen ligger på fortjeneste mer enn andre interesser og behov som er knyttet til utviklingen i et område. Dette viser seg i form av private reguleringsplanforslag og press på dispensasjoner, enten fra gjeldende regulering eller forslag som er direkte i strid med overordnede planer. En annen konsekvens er at det er et økt press på å få raske avgjørelser på plan- og byggesaker pga. kapitalkostnadene knyttet til erverv av tomter. I dag fremmes et flertall av reguleringsplanene som private planforslag. Tendensen er sterkest i de store kommunene.

En slik utvikling representerer en utfordring for den overordnete planleggingen. Det er viktig at rammene for utbyggingsmønsteret avklares gjennom kommuneplanen, i en prosess der ulike interesser og aktører deltar aktivt. En planbeslutning på dette grunnlaget vil gi forutsigbare rammer både for utbygger og andre som har interesser knyttet til de områdene som foreslås utbygd. Med utviklingen innenfor nettbasert informasjon vil det bli lettere å få tilgang til opplysninger om status for et område før en setter i gang med å utvikle prosjekter. Utbyggingsplaner som er i samsvar med kommuneplanen, kan få en rask behandling. Det skal lønne seg å handle i tråd med kommunens langsiktige planer.

Regelverket må stimulere til at diskusjonen om nye utbyggingsområder kommer på riktig tidspunkt. Endringer i den langsiktige utbyggingsstrategien skal drøftes minst en gang hver valgperiode. Det gir mulighet for å argumentere for endringer. Det er i kommuneplanprosessen forslag om nye utbyggingsområder eller store endringer i eksisterende rammer, skal tas. I denne prosessen kan utbyggere spille inn, og få vurdert sine ønsker om utvikling av nye områder. Dette vil være ressursbesparende både for kommunen og utbygger. Det er derfor gode grunner for at det ikke skal være like enkelt å handle i strid med planer. Det bør være strengere vilkår for å dispensere fra planer for å unngå feil ressursbruk og unødvendig merarbeid for kommunene. Det må i stedet settes sterkere fokus på den kommunale oversiktsplanleggingen, slik at den kan gi de nødvendige rammene som må ligge til grunn for privat planlegging og utbygging.‍

‍

Lovforslaget vil etter vår vurdering kunne føre til at kommunene vil motta en rekke private planinitiativ om å bygge på myr – ofte i strid med kommuneplanens arealdel. Utbyggerne er kjent for å selge inn prosjektet på elegant vis – hvor kommunens folkevalgte gis lovnader om både skatteinntekter, økt tilflytting og nye arbeidsplasser. Dermed blir de folkevalgte stilt overfor akkurat de samme dilemmaene de står overfor i dag; Skal det sies nei til konkrete planer som gir mulighet til utvikling og vekst?

‍

Oppheving av byggeforbudet – juss eller politikk?

I lovforslaget er det tatt inn et vilkår som tilsynelatende setter en grense for når kommunene kan vedta slike reguleringsplaner. Som det heter i den foreslåtte lovteksten kan kommunene kun vedta reguleringsplaner på myr «dersom en klar overvekt av interesser taler for det».

‍

Formuleringen er godt kjent fra annen norsk lovgivning, og kan nærmest sies å være en klassiker innen arealforvaltningsretten. Her åpnes det nemlig opp for å gjøre unntak fra lovens hovedregel i den enkelte sak. Det som kreves er at det er flere grunner til å si ja enn nei. Det er grunn til å anta at utbyggerne vil bidra med sin del av kunnskapsgrunnlaget. Med et slikt vilkår er det enda viktigere å overbevise kommunen om hvorfor akkurat denne utbyggingsplanen er viktigere enn å bevare myren. Det vil trolig ikke være måte på hvor mye skatteinntekter og arbeidsplasser et utbyggingsprosjekt vil kunne tilføre kommunene fremover. Og om kommunen er negative til planen og heller mot å si nei, kan det alltids trues med erstatningskrav – eller enda verre – at prosjektet tas med over til nabokommunen. Kommunens folkevalgte vil stå overfor enda vanskeligere dilemmaer enn før.

‍

Det sentrale spørsmålet er om kravet til klar overvekt av interesser egentlig er et vilkår i rettslig forstand. Eller sagt med andre ord; er dette et spørsmål som skal avgjøres lokalpolitisk, eller er det tale om en vurdering som kan overprøves fullt ut av statsforvalter og eventuelt av domstolene?

‍

Her må vi se mer nøye på hva som er skrevet i sentrale avsnitt i høringsnotatet.

‍

Departementene skriver:

‍

‍‍‍For å sikre en restriktiv praksis i tråd med nasjonale mål om bevaring av myr, foreslår departementene primært at kommunens skjønnsutøvelse ved vedtakelse av reguleringsplaner rammes inn av strengere kriterier enn for kommunens planskjønn ellers.‍

‍

Uttalelsen er interessant. For det første er det korrekt at et krav om en interesseovervekt ikke gjelder ved andre planvedtak. Et grunnleggende prinsipp i plan- og bygningsretten er at planer skal vedtas på grunnlag av et planfaglig og politisk skjønn. Det er planmyndigheten selv – som regel kommunene – som skal avgjøre om planen skal vedtas eller ikke. Men løfter man blikket litt, og smaker litt på formuleringen, kan man reise spørsmål om dette egentlig er noe nytt. Vil egentlig kommunene i dag vedta planer for det ikke foreligger klar overvekt av fordeler? Spørsmålet er om vilkåret som foreslås vil «sikre en restriktiv praksis i tråd med nasjonale mål om bevaring av myr». Det kommer an på om vilkåret skal avgjøres på grunnlag av rettsanvendelse, eller om kommunene er ment å avgjøre dette ut fra lokalpolitiske prioriteringer.

‍

Om dette skriver departementene:

‍

‍‍‍Vurderingen av om det foreligger «klar overvekt av interesser» for å vedta reguleringsplan som åpner for nedbygging av myr skal være fritt skjønn, og kan derfor ikke overprøves av domstolene. Formålet med regelen er å stramme inn skjønnsutøvelsen, men uten at avveiningen i seg selv skal kunne overprøves rettslig

‍

‍Her får vi svaret. Om det foreligger klar overvekt av interesser skal bero på «fritt skjønn». Det vil si at kommunene skal kunne avgjøre dette basert på lokalpolitiske prioriteringer i den enkelte sak. Sagt med andre ord: Lovforslaget gir kommunene svært vide fullmakter til å oppheve byggeforbudet ved å vedta reguleringsplaner. Det sies videre at spørsmålet ikke kan prøves av domstolene – da vet vi det. Men hva med statsforvalters prøvingsrett i en eventuell klagesak? For dersom formålet med lovforslaget er å sikre en mer «restriktiv praksis» og «stramme inn skjønnsutøvelsen» må det vel finnes kontrollmekanismer som gjør det mulig å sette til side kommunale vedtak om bygging på myr?

‍

Dette er også behandlet i høringsnotatet:

‍

‍Et krav til klar interesseovervekt etter plan- og bygningsloven § 1-8 a femte ledd andre punktum innebærer for det første en høyere terskel for at kommunen gjennom reguleringsplan skal kunne åpne for nedbygging av myr enn for annen arealbruk. For det andre innebærer et slikt krav til klar interesseovervekt at kommunens vurdering av om vilkåret er oppfylt vil kunne bli klagegjenstand i klagesaker hos statsforvalteren. Forslaget innebærer således en ny og strengere statlig kontroll for reguleringsplaner som åpner for nedbygging av myr, ved siden av innsigelsesinstituttet. Der kravet må anses oppfylt skal statsforvalterne imidlertid være tilbakeholdne med å overprøve planskjønnet som ligger til det kommunale selvstyret. Det vises til forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum som sier at statlig klageinstans skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.‍

‍

Og her trer utydeligheten vi nevnte innledningsvis frem i full blomst. På den ene siden vises det til at lovens forbud vil innebære en «høyere terskel» for at kommunen kan vedta reguleringsplaner for utbygging. Videre sies det at forslaget innebærer «en ny og strengere statlig kontroll for reguleringsplaner». På den andre siden er det jo sagt at vurderingen hører inn under kommunens frie skjønn, og det vises til at statsforvalter skal legge stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret ved prøvingen der «kravet må anses oppfylt»? Her faller vi av. Forslaget kan nemlig tolkes på to måter: På den ene siden kan dette bety at statsforvalter kan kontrollere om det foreligger klar overvekt av interesser, uten at det skal legges vekt på hensynet til lokalt selvstyre. På den andre siden kan forslaget bety at selv om statsforvalter kommer til at vilkåret ikke er oppfylt, skal det legges stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret når det gjelder spørsmålet om planvedtaket skal oppheves. Det er en stor forskjell mellom disse tolkningene. Dersom det første tolkningen er korrekt, vil statsforvalter ha siste ordet når det gjelder vedtakelse av når en reguleringsplan kan oppheve byggeforbudet på myr. Dersom den siste tolkningen er korrekt, vil kommunenes vurderinger og konklusjon i prinsippet være avskåret fra statsforvalters kontroll. I praksis skal det nemlig svært mye til for at statsforvalter opphever kommunale vedtak som beror på fritt skjønn. Som statsforvalter i Nordland – Tom Cato Karlsen – uttalte i NRK 23. juni 2025: «Jeg husker ikke en eneste sak på mine drøyt seks år som statsforvalter hvor vi har overprøvd kommunens frie skjønn.»‍

‍

Etter vår vurdering går lovforslaget ut på at kommunene skal avgjøre om det foreligger «klar overvekt av interesser». Ettersom dette beror på kommunenes frie skjønn, blir det misvisende at lovforslaget snakker om terskler og innstramming. Sagt med andre ord: Vi kan ikke se for oss at statsforvalter vil oppheve en eneste reguleringsplan i en klagesak med den begrunnelse av at det ikke foreligger klar overvekt av interesser. Her vil hensynet til det lokale selvstyret alltid veie tyngst. Dette vil særlig gjelde når den nye forvaltningsloven trer i kraft. Da skal statsforvalter legge «særlig stort vekt på hensynet til det kommunale selvstyret» i slike saker.

‍

Statsforvalter har imidlertid et ess i ermet – nemlig innsigelse. Det er gitt lite omtale i høringsnotatet. Det eneste som sies er:

‍

‍‍‍Berørte statlige og regionale organer kan fremme innsigelse til et planforslag i spørsmål som er av «nasjonal eller vesentlig regional betydning», jf. plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd. På samme måte som ellers vil systemet med innsigelse også for forbudet mot nedbygging av myr sikre at nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt i arealplanleggingen. Statsforvalteren vil, på vanlig måte, ha en viktig rolle med tydelig og tidlig veiledning og involvering i planprosessen for å sikre at lovens vilkår for å vedta en reguleringsplan som åpner for nedbygging av myr er oppfylt. Statsforvalteren kan fremme innsigelse mot et forslag om reguleringsplan som åpner for å bygge ned myrområder. Det kan også være aktuelt å fastsette statlige planretningslinjer for når det bør fremmes innsigelse mot en slik reguleringsplan, eventuelt differensierte retningslinjer tilsvarende statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen.‍

‍

Både fylkeskommunen og statsforvalter kan fremme innsigelse til kommunale planer som kommer i konflikt med interesser av nasjonal eller vesentlig regional betydning. Bevaring av myr er i en rekke sammenhenger løftet frem som en nasjonal interesse, både av regjeringen og av Stortinget. Terskelen for at det fremmes innsigelse på reguleringsplaner som innebærer utbygging på myr vil derfor i teorien være svært lav. Om dette skjer i praksis er imidlertid et annet spørsmål. Usikkerheten vil dermed skape grobunn for ytterligere konflikter mellom kommunene og de myndigheter som skal ivareta regionale og nasjonale interesser. Det er ingen som er tjent med at plansaker finner sin løsning gjennom innsigelse. Det er både tid- og kostnadskrevende for alle parter, særlig for utbyggere som har investert tid og penger i prosjektet. Igjen kan dette unngås dersom lovgivningen hadde satt krav om spørsmålet om utbygging på myr skal skje på kommuneplanens arealdel, samt er tydeligere med hensyn til hva som er tillatt og hva som er forbudt.

‍

Avsluttende refleksjoner

I denne artikkelen har vi gått grundig gjennom den pågående prosessen med å lovfeste et byggeforbud på myr. Dersom du hoppet rett til konklusjonen, kan vi oppsummere det hele slik:

• Forslaget om byggeforbud på myr er ikke et reelt forbud, og innebærer derfor i realiteten ingen endringer fra dagens rettstilstand.
• Om det skal gis tillatelse til å bygge på myr, vil i all hovedsak bero på lokalpolitiske prioriteringer i den enkelte sak. I en klagesak, skal det svært mye til for at statsforvalter kan overprøve kommunenes vurderinger.
• Forslaget svekker betydningen av kommuneplanens arealdel som det grunnleggende styringsmiddelet for avgjørelser om hvordan arealene skal, og ikke skal, brukes.
• Kommunene kommer til å bli stilt overfor svært krevende dilemmaer fremover, hvor de må ta stilling til hva som er viktigst av lokal vekst eller vern av myr.
• En kan forvente økte konflikter, tungrodde prosesser, flere innsigelser og større avstander i den offentlige arealforvaltningen. Tilliten til systemet vil stadig svekkes.
  ‍

Det har vært interessant å følge denne lovprosessen. At Miljødirektoratets forslag om et byggeforbud i naturmangfoldloven raskt ble endret til et forslag om byggeforbud i plan- og bygningsloven forteller en god del. For det første forteller det at det kommunale selvstyret står svært sterkt i departementets korridorer. Regjeringen kunne ikke akseptere et forslag som ville innebære et reelt byggeforbud på myr. Dette ville nemlig innskrenke kommunenes handlingsrom til å bestemme over eget areal. For det andre vitner dette skiftet om at de som forfekter lokaldemokrati som hovedargument i lovspørsmål, ofte har en altfor enkel forståelse og beskrivelse av hensynet. Det er ikke nødvendigvis lokaldemokratiet som avgjør hvordan arealene våre blir disponert. I praksis er dette langt på vei styrt av utbyggingsaktører som klarer å overbevise lokalpolitikerne i formelle og uformelle prosesser. Kanskje kunne kommunene slippe å måtte stå overfor dette presset dersom lovgivningen var tydeligere med hensyn til prosesskrav og hva som er akseptable løsninger. For det tredje, og kanskje det mest alvorlige, er at lovprosessen kan sies å være nokså illojal overfor Stortinget. Mens Miljødirektoratets forslag fulgte opp Stortingets anmodningsvedtak om et lovforslag som innebærer et reelt byggeforbud på myr, ble dette raskt forkastet og erstattet av et forslag som på ingen måte vil følge opp Stortingets bestilling. Samtidig inneholder høringsnotatet formuleringer som forleder leseren i retning av at dette innebærer en innstramming, blant annet ved at det vises til en høyere terskel, bruk av vilkår og en ny og strengere statlig kontroll. Realiteten er, som vi har forsøkt å få frem i dette innlegget, at det foreslåtte forbudet på ingen måte vil innebære en innstramming av kommunenes adgang til å tillate omdisponering av myr til utbyggingsformål. Stortinget bør derfor stille seg spørsmålet om regjeringens manøver, ved å be om et alternativt forslag, er en lojal oppfølging av den bestillingen som ble gitt.

‍

I våre kurs og utredninger referer vi ofte til arealfloken. Dette er ment å være et bilde på hvordan planlegging skjer i praksis, som preges av manglende kunnskap, konflikter, omkamper, ineffektive og lite forutsigbare prosesser, samt en manglende tillit til forvaltningen og systemet som sådan. Det er denne arealfloken forslaget til byggeforbudet på myr vil bygge opp om, og forsterke.

‍

Forslaget om et byggeforbud på myr er en god illustrasjon på de mange dilemmaer og prioriteringer vårt Storting vil bli stilt overfor i årene fremover. Dilemmaene må ses i lys av både Naturavtalen og Klimaavtalen. Stortinget blir med dette satt på prøve: Skal vi fortsette som før under henvisning til nærhetsprinsippet, kommunalt selvstyre og behov for fleksibilitet i praksis? Eller skal Stortinget begynne å vedta lover som tydeliggjør et klart skille mellom hva som er tillatt og hva som er forbudt.

‍

Dersom Stortinget ønsker et reelt byggeforbud på myr, bør de børste støvet av Miljødirektoratets opprinnelige forslag. Vi er godt kjent med at en rekke kommuner også ønsker dette, slik at det gis mer tydelige rammer for den kommunale arealforvaltningen. Dersom Stortinget ikke ønsker et reelt byggeforbud på myr, kan de med trygghet vedta det forslaget som nå foreligger. Da vil imidlertid Stortinget raskt erfare at byggeforbudet vil være en hengemyr, som det vil være vanskelig å komme seg ut av.