Ny lagmannsrettsavgjørelse om dispensasjon i strandsonen

Innledning

Dispensasjon etter plan- og bygningsloven er et tema som ofte er gjenstand for diskusjon. Dette gjelder særlig der det gis dispensasjon til tiltak i strandsonen. Ettersom vurderingen av vilkårene for dispensasjon beror på rettsanvendelse, kan dispensasjonsvedtak prøves av domstolene. Det er få saker som finner veien helt til Høyesterett, men det er avsagt flere avgjørelser i lagmannsrettene de senere årene. Den nyeste avgjørelsen kom 9. mai 2025, hvor Borgarting lagmannsrett tok stilling til om vilkårene for dispensasjon til en brygge i Bærum kommune var oppfylt (LB-2024-8424). Avgjørelsen er på ingen måte prinsipiell, men den reiser enkelte spørsmål vi ønsker å diskutere nærmere i dette innlegget.

‍

Bygging i strandsonen er i utgangspunktet forbudt, jf. pbl. § 1-8 andre ledd. Loven gir likevel kommunene hjemmel til å gi unntak fra byggeforbudet. Dette kan enten skje ved at kommunene vedtar en plan som fastsetter en særskilt byggegrense mot sjø (§ 1-8 tredje ledd), eller ved at det etter søknad gis enkeltvise dispensasjoner fra byggeforbudet (§ 19-2). Det er stor forskjell på disse unntakene. Mens planvedtak beror på planfaglig og lokalpolitisk skjønn, er kommunens myndighet til å gi dispensasjon rammet inn av to rettslige vilkår i pbl. § 19-2 andre ledd.

Lovgivers intensjon går klart i retning av at dersom kommunene skal tillate utbygging i strandsonen, skal dette skje på grunnlag av planer med inntegnet byggegrense. Som forarbeidene understreker, skal utbygging i strandsonen «skje i henhold til planer og retningslinjer som differensierer hensynene ut fra en konkret vurdering av strandsonen, ikke som enkeltvise dispensasjoner.» Man kan med dette si at dispensasjonsbestemmelsen er forutsatt å være underordnet kommunens adgang til å vedta planer med byggegrense i strandsonen.

På generelt grunnlag skal det svært mye til for at kommunene kan gi dispensasjon der byggeforbudet ikke er tilsidesatt gjennom plan. Dette kommer til uttrykk i grunnvilkåret i § 19-2 andre ledd, om at dispensasjon ikke kan gis dersom «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt». At dette grunnvilkåret skal tolkes strengt i strandsonen, er blant annet slått fast av Agder lagmannsrett i LA-2015-197645. Domstolen uttalte her at det skal «lite til før det er grunnlag for å konkludere med at de relevante hensyn/interesser anses ‘vesentlig til sidesatt’ i strandsonen». Videre ble det uttalt at ved vurderingen av vesentlighetskravet må «bedømmelsen av det konkrete tiltaks innvirkning på de relevante hensyn skje med et visst fremtidsperspektiv for øye».

De ovenstående utgangspunkter synes i liten grad å være fanget opp av Borgarting lagmannsrett i avgjørelsen avsagt 9. mai 2025. Den gir derfor grunnlag for noen refleksjoner. Før vi går nærmere innpå hva vi finner interessant med avgjørelsen, kan det være på sin plass å minne om at det finnes en rekke uttalelser fra Sivilombudet, samt avgjørelser fra tingretter og lagmannsretter når det gjelder forståelsen av pbl. § 19-2. Avgjørelsen i Borgarting lagmannsrett nuller ikke ut disse, men dommen inneholder noen elementer som er verdt å diskutere.

Videre er det viktig å minne om at domstolsprøving bygger på tolkning og anvendelse av en rettsregel på et bestemt faktum i en konkret sak. Det er derfor grunn til å være varsom med å overføre resultat og premisser til andre saker. All tid det er tale om rettsanvendelse, må den konkrete sak vurderes i lys av de faktiske forhold som gjør seg gjeldende. Borgarting lagmannsrett bekrefter dette. Et annet poeng er at det var dissens i Borgarting, i vurderingen av om fordelene med å gi dispensasjonen var klart større enn ulempene. Flertallet avsier også dommen under tvil. Det kan derfor være at dommen blir anket. I dette ligger et siste poeng; dommen er i skrivende stund ikke rettskraftig.

‍

Grunnlaget for dispensasjon

Saken i Borgarting gjaldt dispensasjon til oppføring av pelebrygge på en bolig eiendom på Slependen i Bærum kommune.

‍

Bærum kommune innvilget dispensasjonen i november 2021, med følgende konklusjon:

Bærum kommune har vedtatt en kommuneplan med bestemmelse om byggeforbud mot sjø. Planbestemmelsen åpner for at utbygging kan skje fra og med 30 meter fra kystlinjen. Selv om kommunen myker opp 100-metergrensen i loven, vil oppføring av en landfast brygge i sjøkanten uansett være i strid med bestemmelsen. Kommunen innvilger dispensasjon fra bestemmelsen i kommuneplanen, i tillegg til reguleringsplanen som fastsetter selve sjøområdet til friområde.

Det er grunn til å reise spørsmålet om kommunen har anvendt loven korrekt.

For det første kan det stilles spørsmål ved om kommunen i det hele tatt har vedtatt en gyldig byggegrense langs sjø. Bærum kommune har nemlig ikke tegnet inn byggegrensen i plankartet, men kun angitt i en planbestemmelse at byggeforbudet gjelder 30 meter langs sjøen. Vil en slik planbestemmelse alene utgjøre et gyldig unntak fra byggeforbudet i § 1-8 andre ledd?

Plan- og bygningsloven § 1-8 tredje ledd gir kommunene hjemmel til å fastsette byggegrense langs sjø, jf. §§ 11-9 nr. 5 og § 12-7 nr. 2. Normalt vil plankartet vise en eventuell avvikende byggegrense, som er fastsatt ut fra en konkret planfaglig og lokalpolitisk vurdering, og som blir gitt rettsvirkning gjennom bestemmelse etter § 11-9 nr. 5 eller § 12-7 nr.2. Den aktuelle saken er av en annen karakter. Byggegrensen er kun fastsatt i form av en planbestemmelse. Gyldigheten av bestemmelsen diskuteres ikke i avgjørelsen.

Vi vil imidlertid bemerke at bruk av en standardisert byggegrense fastsatt i en planbestemmelse, uansett reiser flere spørsmål knyttet til både utrednings- og begrunnelsesplikten i arealplansaker. Kommunen må klart nok gjøre en konkret vurdering av hvor den vil trekke opp en eventuell avvikende byggegrense. En byggegrense på 30 meter uten kartfesting, vil treffe svært tilfeldig med hensyn til hvor det er allerede er etablert bebyggelse i strandsonen, og dermed skape grunnlag for en forskjellsbehandling som krever en saklig begrunnelse. En annen side av dette er at bruk av standardiserte byggegrenser kan bli oppfattet som mindre strengt, sammenlignet med der kommunen har tegnet inn en differensiert og begrunnet byggegrense basert på faktiske forhold. Terskelen for å søke, og kanskje også å innvilge, dispensasjon utenfor byggegrensen, kan derfor bli oppfattet som lavere i slike tilfeller.  

For det andre kan det reises spørsmål om Bærum kommune har gitt dispensasjon fra korrekt bestemmelse. Mer presist er spørsmålet om dispensasjon til tiltak utenfor byggegrense i plan krever dispensasjon fra planen eller fra byggeforbudet i § 1-8 andre ledd. Lovens forarbeider trekker i retning av at slike tiltak krever dispensasjon fra det lovsatte byggeforbudet. Det er blant annet uttalt følgende om kommunens adgang til å sette en særskilt byggegrense i arealplaner:

Tredje ledd slår fast at den generelle forbudsregelen kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av dagens unntaksregel i § 17-2 andre ledd. Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i § 1-8 skal falle bort. (vår understrekning)

Lovgiver gir her uttrykk for at plan med byggegrense innebærer at § 1-8 andre ledd faller bort. Antitetisk vil vel dette innebære at byggeforbudet ikke faller bort i områder som ikke omfattes av byggegrensen. I foreliggende sak vil det si; området mellom 0 til 30 meter fra strandlinjen. Heller ikke dette spørsmålet er diskutert av lagmannsretten.

Vi tør påstå at det ikke er uten betydning om det er planen eller loven som legger grunnlaget for dispensasjonsvurderingen. Plan- og bygningsloven § 1-8 første ledd slår fast hvilke hensyn som særlig skal ivaretas i 100-metersbeltet, og som alltid må tas der det søkes om dispensasjon fra byggeforbudet. Dette er hensyn som ikke nødvendigvis blir tatt i betraktning dersom dispensasjonsvurderingen blir knyttet opp mot en byggegrense i plan. Videre vil en byggegrense kunne være mer eller mindre tilfeldig fastsatt, slik den tilsynelatende er i foreliggende sak. I tillegg vil pbl. § 19-2 tredje ledd, som løfter frem spesielt sårbare verdier, kun komme til anvendelse der det søkes dispensasjon fra bestemmelser i loven. Denne bestemmelsen får altså ikke anvendelse i de tilfeller dispensasjonssøknaden knyttes opp mot en plan.  

‍

Grunnvilkåret

En samlet lagmannsrett legger til grunn at oppføring av en brygge som omsøkt ikke innebærer en «vesentlig tilsidesettelse». Er det bestemmelsen i kommuneplanens arealdel, eller er det byggeforbudet i § 1-8 andre ledd lagmannsretten har vurdert? Lagmannsretten tar utgangspunkt i kommunens vedtak som gjelder dispensasjon fra kommuneplanen og reguleringsplanen for området. Men er det korrekt?

Og om det er feil – blir det noen forskjell i vurderingene domstolene skal gjøre? I lys av de vurderingene lagmannsretten gjør kan det synes som tilnærmingen kan ha fått betydning for resultatet. Det gjelder for begge vilkårene i § 19-2 andre ledd.

Tar man utgangspunkt i arealplanen for området og fastsatt byggegrense på land og reguleringsformålet friområde i sjø, er utgangspunktet en tolkning av regelgivers intensjon, altså kommunen.

Tar man utgangspunkt i lovbestemmelsen er utgangspunktet der også tolkning av regelgivers intensjon, men i dette tilfellet Stortinget.

Om man tar utgangspunktet i § 1-8 andre ledd, vil det fremstå som ganske klart at hele poenget med forbudsbestemmelsen er å hindre ytterligere nedbygging av det fastsatte 30-metersbeltet.

Spesielt interessant i denne saken er at sjøarealet bryggen skal oppføres i er regulert til friområde. Borgarting lagmannsrett tar relativt lett på arealformålets betydning. I sum burde det generelle byggeforbudet i pbl. § 1-8 andre ledd på land, og kommunens regulering til friområde i sjø i indre Oslofjord tilsi at det skal svært lite til før en står overfor en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak lovbestemmelsen og reguleringsplanen.

Borgarting lagmannsrett synes dermed å ha beveget seg et godt stykke unna premisset i Agder lagmannsrett fra 2015, hvor det ble uttalt at det skal «svært lite til» før hensynet bak byggeforbudet blir vesentlig tilsidesatt.

‍

Interesseavveiningen

Lagmannsretten deler seg når det gjelder vilkåret om at fordelene må være klart større enn ulempene for å kunne gi dispensasjon.

Flertallet skriver:

Staten har anført at det ikke er påvist noe utover en generell utbyggerinteresse som alle eiere av strandeiendommer har. Lagmannsretten er ikke enig i dette. Det er en relevant fordel at Thorvaldsens eiendom får en brygge. Dette vil gi en fornuftig utnyttelse av eiendommen ved at den får en bedre og mer hensiktsmessig adkomst til og fra sjøen, både om sommeren og vinteren.

Dette synspunktet vil gjelde generelt for eiendommer langs sjøen som er uten brygge. Synspunktet bærer preg av at lagmannsretten nærmest gjeninnfører det tidligere unntaket for adkomstbrygger som vi sist fant i plan- og bygningsloven av 1985. Ved vedtakelsen av gjeldende plan- og bygningslov av 2008, gikk lovgiver bevisst bort fra unntaket for atkomstbrygger.

Lagmannsretten argumenterer videre som om arealet hvor det gjelder et byggeforbud må kunne forventes å betjene utbyggingsområdet på eiendommen, når den skriver:

Flertallet vektlegger videre at bryggen klart vil bedre adkomsten til eiendommen fra sjøsiden og adgangen fra eiendommen til sjøen, uten at bryggen er av merkbar sjenanse for ferdsel langs sjøveien. I tillegg til å forenkle bruk av båt til og fra eiendommen, vil den også ha en funksjon ved bading, padling, windsurfing og andre sjøaktiviteter – aktiviteter som er fullt ut i tråd med reguleringsbestemmelsene og som ikke er nevneverdig til skade eller ulempe for de biologiske naturverdiene.

Dette er mer enn å sette døren på gløtt for ulike fordeler i områder hvor det er byggeforbud. Dette er en ren uthuling av byggeforbudet, og nærmest en gjeninnføring av unntaket for tettbebygde strøk som lovgiver også uttrykkelig har gått bort fra i gjeldende plan- og bygningslov.

Lagmannsrettens flertall følger opp med:

Siden en brygge vil bedre sjøatkomsten til eiendommen, kan dette i prinsippet også bedre allmennhetens tilgang til denne delen av strandsonen. I lys av at området allerede er sterkt utbygget og privatisert, mener flertallet imidlertid at dette bare er en teoretisk fordel som ikke kan tillegges vekt.

Dette kan ikke være riktig. Selv om forholdet ikke tillegges vekt, får dette en til å undre seg over lagmannsrettens tilnærming. Private brygger er jo i utgangspunktet ikke lov å bruke for allmennheten jf. friluftsloven § 7, uansett områdets øvrige karakter.

Uttalelsen samsvarer i alle fall ikke med den klare uttalelsen i lovens forarbeider, om terskelen for å gi dispensasjon i strandsonen:

Forbudet i § 1-8 mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen veier tungt. Det skal svært mye til før dispensasjon kan gis til bygging her, spesielt i områder med stort utbyggingspress.

Vi kan si at lovgiver graderer vernet av strandsonen. Generelt sett skal det svært mye til for å tillate utbygging i strandsonen gjennom enkeltstående dispensasjoner, og hensynet til å unngå nedbygging er særlig viktig i sentrale strøk som er utsatt for et sterkt byggepress. Borgarting lagmannsrett synes å innta det motsatte synspunktet, slik at graden av utbygging senker terskelen for dispensasjoner. Er dette en forståelse i tråd med lovgivers intensjon?

‍

Oppsummering

Dommen etterlater nok flere spørsmål enn svar, og den bidrar nok ikke til mer omforent forståelse av når kommunene kan, og ikke kan, gi dispensasjon. Etter vår mening illustrerer dommen først og fremst de problematiske sidene ved at kommunene stadig må ta stilling til dispensasjonssøknader for tiltak i strandsonen. I tillegg viser saken at det kan være helt avgjørende hvilket rettslig grunnlag kommunen tar utgangspunkt i når man vurderer de rettslige vilkårene i pbl. § 19-2. Saken kan tjene som et eksempel på at grunnvilkåret kan bli undervurdert, og interesseavveiningen bli overvurdert.

Saken viser at vurderinger knyttet til pbl. § 19-2 andre kan være kompliserte for kommunene, statsforvaltere og domstolene. Vi har tatt opp denne kompleksiteten i en rekke utredninger, herunder foreslått lovendringer som kan bidra til å klargjøre det rettslige handlingsrommet for dispensasjoner. Vi sitter selvsagt ikke på alle svarene med hensyn til hvordan loven skal tolkes, men vi tillater oss å reise enkelte spørsmål som forhåpentligvis bidrar til diskusjoner om hvordan loven skal tolkes, og hvordan den eventuelt bør endres.