Kontroll i byggesaker

I 1994 la daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet frem et forslag til endringer i plan- og bygningsloven. Hovedintensjonen med lovforslaget var å sikre bedre kvalitet på det som bygges. Ansvaret for at regelverket ble fulgt, skulle som den klare hovedregelen ligge hos «den som faktisk utfører jobben». Forslaget ble vedtatt og innebar dermed en flytting av den løpende kontrollen i en byggesak, fra de kommunale bygningsmyndighetene til de ulike aktørene som påtok seg ulike ansvarsroller.  
‍

Bergen kommune var blant kommunene som uttalte seg negativt til lovforslaget. De ga blant annet uttrykk for at det kunne få en «negativ troverdighet» å legge kontrollen til et privat «kontrollorgan». Videre mente Bergen kommune at tilliten til kontrollen kunne svekkes, siden «kontrollorganene» vil stå i et økonomisk forhold til oppdragsgiver. Bergen kommune mente videre at en reell kommunal bygningskontroll ville gi størst sikkerhet for at minimumskravene i byggeforskriftene ble fulgt.
‍

I lys av de diskusjonene som pågår om regelverket om konsekvensutredninger i plansaker, og de der tette båndene mellom utbygger og utreder, kan det etter vårt syn være på høy tid å plukke opp igjen Bergens kommunes bekymringer fra endringen på 1990-tallet. Fra media og rettspraksis finner en også flere eksempler på aktører som legger regelverket på strekk, eller kanskje rettere sagt setter seg ut over regelverket.  
‍

Rent historisk innebar lovendringen i 1995 et markant skifte på plan- og bygningsrettens område. Det å gå fra en kommunal bygningskontroll til et privat kontrollregime må sies å være et stort grep. Nå, 30 år etter lovendringen, er kanskje tiden moden for å evaluere om endringen fungerer som tilsiktet.
‍

Når en leser forarbeidene til lovendringene i plan- og bygningsloven i 1995, fremstår premissene for lovendringene i beste fall som naive. Båndene mellom de ansvarlige foretakene og oppdragsgiver problematiseres ikke. Det synes også å ligge en meget optimistisk tanke om aktørenes kunnskap om plan- og bygningslovgivningen til grunn for plasseringen av kontrolloppgaver. I tillegg skinner det gjennom at oppgavefordelingen mellom de ulike ansvarlige foretakene i praksis er lite gjennomtenkt.
‍

Vi vil våge den påstand at en kan styrke tilliten til tiltakshavere, de ansvarlige foretakene og andre aktører gjennom enkle lov-, forskrifts- og praksisendringer. På samme tid vil en styrke tilliten til plan- og bygningsloven som system. Lov- og forskriftsendringer kan knytte seg til rollefordelingen mellom ansvarlige foretak og kommunen ved kontroll med enkelte områder i byggesaker. Praksisendringen kan knytte seg til organiseringen av kommunens arbeid med byggesaker, herunder ulovlighetsoppfølging.
‍

For å styrke den løpende kontrollen i byggesaker, mener vi det bør vurderes å gjeninnføre elementer av den kontrollen kommunen tidligere utførte. En kunne eksempelvis se for seg at kommunen som et ledd i bygningskontrollen i den løpende byggesaken førte kontroll med plassering av bygg, høyde på bygg og terrengoppfyllinger, samt om for eksempel boliger og fritidsboliger inneholder det antallet enheter det er søkt om. Dette er alle sentrale punkter i en byggesak, hvor en må anta at tilliten til reell kontroll vil være betydelig større om kommunen gjennomfører kontrollen, enn om en ansvarlig søker, ansvarlig utførende eller ansvarlig prosjekterende står for kontrollen med «eget arbeid». Dette er forhold som det etter vår oppfatning må være mulig for kommunen å kontrollere, da de ikke krever inngående teknisk kompetanse.
‍

Vi har selvsagt ikke glemt den ansvarlig kontrollerende i dette bildet, men per i dag er det svært begrenset hva den obligatoriske uavhengige kontrollen i en byggesak skal omfatte. De ovennevnte eksemplene inngår for eksempel ikke i den obligatoriske uavhengige kontrollen. Slik kontroll er først og fremst knyttet til det bygningstekniske på områder av stor samfunnsmessig betydning, eller der feil vil ha store konsekvenser, som naturligvis er svært viktig. Samtidig er det likevel helt sentralt at også “mindre viktige” områder blir kontrollert og fulgt opp, for å sikre at plan- og bygningslovgivningen faktisk overholdes i kommunen.
‍

Vi minner også om at Byggkvalitetutvalget, som i 2020 leverte sin rapport, kom med innspill om virkemidler som kan bidra til å sikre forsvarlig byggkvalitet. Blant annet anbefalte utvalget lovregulering av mer kontroll på byggeplass, både i kommunal regi og gjennom uavhengig kontroll. Forsvarlig byggkvalitet og overholdelse av plan- og bygningsloven og forskriftene er to sider av samme sak. Sett i lys av de stadig tydeligere svakhetene ved et tillitsbasert system, er det vår klare oppfatning at mer kontroll bør utføres av kommunen. Fysisk kontroll av enkelte forhold på byggeplass, vil også øke sannsynligheten for å avdekke andre avvik i den faktiske utførelsen av et tiltak.
‍

Når det gjelder praksisendring, ligger mye av ansvaret på kommunens hånd. Kommunene bør være opptatt av å etablere et klarere skille innad i kommunen, mellom rollen som leverandør av byggesakstjenester og rollen som kontrollør av tiltak. Enkelte kommuner har ikke et bevisst forhold til de ulike rollene en kommune kan ha i en byggesak, og hvordan man kan og bør innrette seg for å utføre alle de lovpålagte oppgavene kommunen har på dette området. Det er relativt stor avstand fra kommunens rolle som «rådgiver» i en forhåndskonferanse i den innledende fasen av en byggesak, via den ofte relativt grundige saksbehandlingen frem til det gis byggetillatelse, og til en senere kontroll med om tiltaket er bygget i tråd med tillatelsen, og eventuell ulovlighetsoppfølging.  
‍

Manglende bevissthet run dette kan tilskrives hvordan systemet er lagt opp. Kommunene skal etter pbl. § 21-4 gi tillatelse dersom tiltaket er i tråd med lov, forskrifter og gjeldende planer. Med uklare dokumentasjonskrav bruker den enkelte saksbehandler mye ressurser på å etterspørre dokumentasjon for å få saken i mål, og samtidig å få byggesaksgebyret i boks. Når man kommer til midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest, stilles det mindre krav til dokumentasjonen, og saksbehandlingen kan raskt bli nærmest en sandpåstrøing av det søker har sendt inn. Så lenge dokumentasjonen synes å være i orden, har byggesaksbehandleren liten grunn til å foreta en nærmere vurdering av saken, kanskje særlig i lys av at man jo er så godt kjent med saken fra før. Effektiv saksbehandling og økonomiske perspektiver kan bli førende, fremfor hensynet til kontroll. Faren her er at saksbehandler kan ha sett seg “blind” på saken, og ikke fanger opp eventuelle uklarheter.  
‍

Samtidig er loven tydelig på kommunen i byggesaksbehandlingen som den klare hovedregel ikke skal vurdere om tekniske krav er oppfylt. Dette skal gjøres ved et eventuelt tilsyn, som lovgiver har innrettet som en plikt som er mer teoretisk enn reell for kommunen. Det har ingen konsekvenser for kommunen dersom den ikke fører tilsyn og dermed heller ikke avdekker ulovligheter. Sett i sammenheng med at tilsyn og ulovlighetsoppfølging også “bare” vil medføre kostnader for kommunen, mens selve saksbehandlingen – hvor man i svært begrenset grad ser hen til den faktiske utførelsen av tiltaket – betyr inntekter, legges det opp til stort rom for tiltakshavere og foretak til å bryte regelverket.  
‍

Omfanget av tilsyn for å finne brudd på lovgivningen, er gjerne svært beskjedent. Så lenge kommunen ikke selv avdekker feilene, vil man som regel også “unngå” plikten til ulovlighetsoppfølging. En økt satsing på tilsyn, for eksempel gjennom organisering av kommunens virksomhet der søknader om brukstillatelse eller ferdigattest blir behandlet av andre saksbehandlere som også parallelt kan føre tilsyn med tiltakene i flere saker, ville kunne bidra til et nytt syn på hver byggesak, og at man fanger opp flere lovbrudd.  
‍

Tar en opp slike prinsipielle diskusjoner blir en ofte møtt med at denne typen organisering leder til en omfattende byråkratisering av forvaltningen. Forvaltning er byråkrati. Byråkratiet skal sikre likebehandling, rettssikkerhet og kontroll. Hvordan ordet byråkrati er blitt et skjellsord i enkelte kretser kan en undres over. En bør etter vårt syn ikke undervurdere betydningen av en forsvarlig organisering av forvaltningen, som et helt vesentlig element i å sikre tillit til forvaltningen.
‍

Vi pleier ofte å si at ulovlighetsoppfølging er «den spisse enden» av plan- og bygningsretten. Det er her en får “testet ut” kvaliteten på kommunens planer, den enkelte kommunes byggesaksbehandling og ikke minst evnen og viljen til å prioritere tilsyn og ulovlighetsoppfølging.
‍

Professor Carl August Fleischer beskrev i sin lærebok i plan- og bygningsrett fra 1992 utvikling av fast eiendom som «honningkrukken». Han skrev:

At en slik honningkrukke også tiltrekker seg mer eller mindre uønskede elementer – både blant den som selv vil ha fortjenesten og blant dem som bare er villige i å gå langt i å «hjelpe til» - sier seg selv. Likeså sier det seg selv at vi lett får temmelig usunne forhold i enkelte saker; dersom samfunnet ikke er klar over faremomentene og tar effektive skritt for å motvirke dem.

Sitatet kan minne oss om viktigheten av alltid å diskutere plan- og bygningsloven som system. Særlig gjelder dette i tider hvor alle stemmer tilsynelatende peker i en retning, nemlig bort med byråkratiet. Mon tro hvem som har størst interesse i å rope dette høyest?

‍