Den mest effektive veien til mer boligbygging går gjennom praksisendring, ikke lovendring

Kommunal- og distriktsminister Kjersti Stenseng gikk i vinter ut med et mål om at det skal igangsettes bygging av 130 000 nye boliger i perioden frem til 2030. Det kom også to rapporter fra hhv. Oslo Economics og NIBR som ser på årsakene til at det tar lang tid å realisere nye boliger.
‍

I en pressemelding fra Kommunal- og distriktsdepartementet ga Stenseng uttrykk for at:  

"Unødvendig kompliserte prosesser gjør at vi ikke får bygget de boligene vi trenger."

Stenseng har også tidligere tatt til orde for at det er behov for å forenkle regelverket for både planprosesser og byggesaksbehandling.
‍

Vi mener det er uheldig at statsråden, uten tilstrekkelig faglig grunnlag, ser ut til å konkludere med at prosessene etter plan- og bygningsloven er unødvendig kompliserte. Statsråden åpner på denne måten for at det er plan- og bygningsloven som system som er hovedutfordringen. Vi stiller også spørsmål ved om en slik konklusjonen er i samsvar med funnene i rapportene som er lagt frem. I denne forbindelse bør det også presiseres at SSBs boligstatistikk viser at det i perioden 2010 til og med 2024 er blitt nærmere 420 000 nye boliger i landet. De tre siste 5-års periodene har man altså hatt en boligutvikling som gitt flere boliger enn det regjeringen har frontet som sitt mål for den neste 5-års perioden.  Ettersom regelverket ikke har blitt vesentlig endret i samme periode kan vi vanskelig se for oss at det er regelverket etter plan- og bygningsloven som er hovedårsaken til utfordringene med tregere boligbygging de siste par årene.
‍

I rapportene trekkes det frem en rekke ulike forhold, som årsak til at det tar lang tid å få realisert boligprosjekter. Det vises blant annet til:

• Markedsforhold som lav etterspørsel og høye kostnader
• Sen oppstart av planprosesser
• Boligprosjektene i pressområdene er mer komplekse og kontroversielle
• Mangelfull kvalitet på innsendte planer
• Økte krav til detaljerte avklaringer
• Manglende ressurser og kompetanse i kommunene

Som rapporten til Oslo Economics peker på, er det generelt sett ikke store utfordringer knyttet til utbygging av regulerte boligtomter. Forsinket eller manglende utbygging av tomter som allerede er regulert, skyldes hovedsakelig endrede markedsforhold som redusert etterspørsel og økte kostnader, samt noen krav til rekkefølgebestemmelser og krav om trinnvis utbygging. Rapporten vurderer derfor at det ikke er behov for spesifikke tiltak rettet mot denne fasen.
‍

I forbindelse med den årlige oppdateringen av KOSTRA-tallene fra kommunene kom det i vår også flere oppslag i media på lang saksbehandlingstid på reguleringsplaner. Blant annet hadde NRK sak om at det enkelte steder kan ta inntil 6 år fra første møtet med kommunen til spaden kan stikkes i jorda. Under overskriften Fullstendig urealistisk med 130.000 nye boliger fremgår det at både Oslo, Bergen og Tromsø har en tidsbruk på over 2000 dager.
‍

KOSTRA-tallene som ligger til grunn for denne beregningen er basert på kommunenes årlige rapportering til SSB på saksbehandlingstid på en rekke områder. Et av spørsmålene som kommunene skal svare på er «Samlet tid medgått fra oppstartsmøte for planforslag til endelig vedtak i kommunestyret». Dette gjelder altså alle private planforslag som kommer til kommunen, og ikke bare de som gjelder boligbygging. Det er ikke uvanlig at mange planprosesser tar lang tid, gjerne fordi marked og forutsetninger endrer seg etter hvert. Noen planer kan også ta svært mange år fordi initiativtaker setter arbeidet i bero en periode.
‍

I NRK-saken kan man få et inntrykk av det er kommunene som er skyld i den lange saksbehandlingstiden. Om man undersøker KOSTRA-tallene grundigere ser man at dette ikke nødvendigvis er tilfellet. Om man tar Tromsø som eksempel er total tidsbruk oppgitt til 2037 dager. Av disse ligger saken hele 1839 dager hos forslagsstiller. Kommunens tidsbruk er oppgitt til kun 98 dager inkludert politisk behandling, mens resterende tidsbruk er høring og offentlig ettersyn.
‍

Statistikk kan som kjent brukes på svært mange måter, og tilpasses det resultatet man ønsker. Men om man skal legge statistikken til grunn for større effektiviseringsgrep på plan- og bygningstrettens område, er det viktig at man tar riktig utgangspunkt. Det er i beste fall en kraftig overforenkling å si at flere av landets største kommuner bruker nærmere 6 år på at spaden kan settes i jorda for nye boligtiltak. Statistikken som ligger til grunn for dette tallet gjelder som nevnt mye mer enn bare boligplaner, og omfatter også planer for industri, fritidsboliger m.m. Det er heller ikke gjort noe skille på planer som kommunene ønsker raskt realisert og andre planer, om planen er i samsvar med overordnet plan eller avhengig av utredninger.
‍

Det virker være bred enighet om at regulering av nye boligområder som ikke er i samsvar med overordnet plan er utfordrende. Her opplever utbyggerne at kravene til utredning er endret og at det kreves mer arbeid med reguleringsplaner enn tidligere. Det store spørsmålet blir da om løsningen ligger i å redusere utredningskravene, eller disse bør ligge fast, og man heller må se på andre løsninger for å få en mer effektiv prosess. Fra lovgiverhold er det klart at det å foreslå, og behandle, planer i strid med overordnet plan ikke er en ønskelig tilnærming. Ønsker man virkelig en endring i dette? I så fall er det langt mer enn hensynet til boligbygging som er i spill.
‍

Slik vi leser de to rapportene er ikke dagens utredningskrav i seg selv krevende. Tvert imot pekes det på en rekke fordeler med en grundig tidlig utredning ved at man da får økt forutsigbarhet, bedre kvalitet på prosjektene, redusert konfliktpotensialet, mer effektive prosesser, bedre tilpasning til markedet og økt samfunnsunytte. En god utredning tidlig i saksgangen vil også redusere behovet for «sene» avklaringer. Vi viser i denne forbindelse til at både rapporten fra NIBR/Asplan Viak og Oslo Economics trekker frem at utredningskrav som kommer sent i planleggingsfasen kan føre til store forsinkelser og oppleves som en stor utfordring.
‍

Vi vil derfor advare mot at det fires på utredningskravene for å «få fart på» boligbyggingen i landet. Utredningskravene er der av en grunn, og selv om det for utbygger kan fremstå som en tilleggsbelastning å få mange krav tidlig i prosessen, er dette nærmest å regne som en forutsetning for å ende opp med gode planer og byggeprosjekter.
‍

Slik vi leser rapportene er ikke først og fremst regelverket som må forenkles, men samhandlingen mellom aktørene som er involvert i planleggingen som må forbedres. Dette kan i all hovedsak gjøres uten at kravene til utredning reduseres. Vår påstand er derfor at det ikke er regelverket som er årsaken til trege prosesser, men at de nødvendige prosessene ikke er strømlinjeformet nok slik at både kommune, fylkeskommunen, staten, utbyggere og andre involverte har en jobb å gjøre med å bedre denne samhandlingen. Bedre og raskere kommunikasjon mellom de involverte vil dermed være raskeste vei til mål med et godt prosjekt. En forutsetning for å lykkes med dette er at kommunene har tilstrekkelig kompetanse på området og at Staten tar en aktiv veiledningsrolle overfor kommunene.
‍

Uten lovendring, og med umiddelbar effekt, kan kommunene være tydelige på at forslag som er i tråd med overordnet plan vil bli prioritert fremfor forslag som er i strid med overordnet plan. Dette vil skape forutsigbarhet, sikre likebehandling og trolig bidra til at saksbehandlingstiden for disse planene går ned. At planer som ikke forholder seg til overordnet plan må “ligge” lenger, er ut fra en systembetraktning helt uproblematisk.
‍

Merknader til bruttolisten

Ettersom målet med den hurtigarbeidende gruppen var å komme med tiltak som kan føre til raskere boligbygging synes vi det er uheldig at mange av forslagene i bruttolisten fremstår mer som innspill til en revisjon av hele plan- og bygningsloven enn til konkrete og målrettede forslag for raskere boligbygging. Flere av tiltakene er også forslag som ikke vil ha noen som helst effekt på tempoet i boligbyggingen. Eksempel på dette er blant annet forslagene om forenklet dokumentasjonskrav for naturfare for enkle tiltak, digitalisering av eldre reguleringsplaner, og seniorbolig som eget reguleringsformål. Videre bærer også flere av tiltakene preg av å være omkamper på tidligere avklaringer som forslaget om unntak for byggegrense mot sjø for eldre reguleringsplaner. For å unngå usikkerhet i de kommende diskusjoner om disse forslagene hadde det vært en stor fordel om det var gjort en grundigere kvalitetssikring av bruttolisten før denne ble presentert.

Det kan godt hende det er på tide med en fullstendig evaluering av plan- og bygningsloven.  Dette må i så fall gjøres som en bred prosess der alle hensyn og interesser blir ivaretatt. Ikke som en hurtigbehandling, under dekke av å være nødvendige tiltak for å få raskere boligbygging i Norge.

Slik vi ser det, er det i all hovedsak de største pressområdene som har de store utfordringene med for liten boligbygging. Vi vil derfor anbefale at bruttolisten forkortes betydelig og kvalitetssikres med dette for øye.

Hovedgevinsten ligger, som vi har påpekt, trolig i noe langt enklere en lovendringer, nemlig i bedre samhandling mellom de involverte. Her vil vi konkret anbefale regjeringen å se nærmere på reglene rundt veiledning i planarbeidet ettersom plan- og bygningsloven § 3-2 siste ledd i dag slår fast at det er Fylkeskommunen som regional planmyndighet som har dette veiledningsansvaret ovenfor kommunene. Innholdet i denne bestemmelsen fremstår etter vår forståelse som noe uklar for både kommunene, fylkeskommunene og Statsforvalter. Det kan derfor være en god start i effektiviseringen av planarbeidet å tydeliggjøre hvordan dette veiledningsansvaret bør utøves for at planprosessene skal gå mest mulig strømlinjeformet fremover.