Et slag for statsforvalter – og det kommunale selvstyret

Et eksempel kan man lese i E24 den 20. juni, hvor KS-direktør Helge Eide, sammen med eiendomsutvikler Bjørn Dæhlie, slår fast at innsigelsespraksisen er problematisk. Eide viser til at statsforvalter blander seg for mye inn og uttaler at «innsigelser er en utfordring i store deler av Kommune-Norge. Ordførere over hele landet beskriver prosesser som stopper opp og kostnader som ruller.» Dæhli hevder på sin side at det nesten er umulig å komme «gjennom nåløyet uten en form for diskusjon» med statsforvalter.

Et annet eksempel er Stortingspolitiker Njåstad, som uttalte til NRK 23. juni at innsigelsesordningen er et problem. Han uttaler: «Blir det ny regjering vil statsforvalterne få beskjed om å fremme færre innsigelser.» Uttalelsen kommer etter at Njåstad innrømmer at endringer i forvaltningslovens klagebestemmelse, ikke nødvendigvis var riktig virkemiddel for å innskrenke statlig kontroll av kommunale vedtak (les vår blogg 26. juni 2025 for nærmere omtale av denne saken).

Et tredje eksempel er NHO-direktør Almlid som uttalte i Aftenposten 30. juni at: Vi får meldinger fra bedrifter over hele landet, som sliter med at statsforvalteren blir en propp i systemet. Det betyr at man får sen saksbehandling, og ikke tilgang på arealer man trenger.

Til slutt vil vi trekke frem Sylvi Listhaugs uttalelse i E24 2. august, hvor hun fortviler over forsinkelser i byggesaker. Det vises til at det nå tar nesten seks år å få vedtatt reguleringsplaner i landets største byer. Statsforvalter får også her skylden, og Listhaug vil derfor fjerne statsforvalters rett til å fremme innsigelse til kommunale planvedtak. Hun får støtte fra Bård Folke Fredriksen i Boligbyggelagenes landsforbund (NBBL), som viser til at «statlige sektormyndigheter som veivesenet, riksantikvaren, statsforvalteren eller fylkeskommunene bruker innsigelse for å få et ord med i laget».

Og slik kunne vi ha fortsatt. Også i lokalaviser rundt omkring i landet, kan man lese at både utbyggere og ordførere klager sin nød om at de ikke får viljen sin i utbyggingssaker. All kritikk rettes mot statsforvalteren, som anses å være en trussel mot det aller helligste i norsk arealforvaltning – det kommunale selvstyret.

Kommunene og næringslivsaktører kan, som alle andre i dette landet, selvsagt være frustrerte over at en ikke alltid får det som en vil. Fra et systemperspektiv, og i søken etter kunnskap, hadde det vel vært mer interessant om man stilte spørsmålet; hvorfor er det noen ganger slik at man ikke alltid får det som man vil? Ligger alltid skylden hos den som setter ned foten, eller kan det hende man selv bærer en del av ansvaret?

Vi tør påstå at kritikken mot statsforvalter i de fleste sakene er feilslått. Det er ikke nødvendigvis statsforvalter som skal klandres for at utbyggingsprosjekter blir stoppet. Stort sett kan innsigelser spores tilbake til kommuner og utbyggere som velger de tilsynelatende mest lettvinte løsningene. Det er dermed kommunene og utbyggerne som i stor grad selv forårsaker bremsen i systemet. At politikere, interesseorganisasjoner og andre ikke ser dette, men kunnskapsløst angriper statsforvalter, får vi trolig sette på kontoen for ønske om oppmerksomhet.

Når man skal diskutere regel- og systemendringer, er det avgjørende at diskusjonen skjer på grunnlag av kunnskap. La oss derfor forklare når og hvorfor statsforvalter har rett, og tidvis plikt, til å fremme innsigelse, hvorfor denne ordningen eksisterer, og hva som kan skje dersom denne særskilte kontrollfunksjonen blir innskrenket eller fjernet. Dette er av interesse for alle som er opptatt av at vi skal bevare natur- og friluftsområder, sikre dyrket og dyrkbar mark og vår felles kulturarv. Like relevant vil denne kunnskapen være for de som er opptatt av mer effektive og forutsigbare planprosesser. Det ligger nemlig en betydelig gevinst for de kommuner og utbyggere som evner å forstå planleggingens spilleregler. Det vil si plan- og bygningslovens system for arealplanlegging. De som følger spillereglene, vil nemlig kunne oppnå ønsket resultat, både raskt og effektivt. De som ikke følger spillereglene, men som tar snarveier og velger lettvinte løsninger på veien mot maksimal profitt, må regne med å bli møtt med protester.

Før 1985 måtte alle kommunale planer sendes til godkjenning i departementet. Etter 1985 fikk kommunene fullmakt til å vedta arealplaner uten at det måtte innhentes godkjenning av departementet. Stortinget så imidlertid at fullmaktene til kommunene kunne bli for vide med denne ordningen, og derfor ble reglene om innsigelse innført. Tanken var at kommunene ikke kunne forventes å ta ansvaret for regionale og nasjonale interesser i sin planlegging, og det var derfor behov for en særskilt kontrollordning som sikkerhetsventil. Du verden så rett Stortinget fikk på dette punktet.

Dagens plan- og bygningslov skal sikre at planer blir til på grunnlag av bred deltakelse fra både offentlige og private aktører. Det er nemlig ikke slik enkelte tror, at vi har et system hvor kommunene alene har ansvaret for planleggingen. Planlegging er ment å være en felles arena for samordning av lokale, regionale og statlige interesser, slik det heter i pbl. § 3-1 andre ledd. Det er derfor merkelig å kritisere statsforvalter for å ville ha «et ord med i laget» i kommunale planprosesser. Det er en del av lovens system.

Plan- og bygningsloven slår videre fast at statsforvalters rolle er å påse at kommunene følger plikten til planlegging etter loven, § 3-2 fjerde ledd. Det mest sentrale virkemiddelet er innsigelse. Dersom kommunene ikke følger lovens saksbehandlingskrav, skal statsforvalter være en bremsekloss. Å angripe statsforvaltere for å forsinke prosessene i slike tilfeller, blir på linje med å kritisere politiet for å stanse bilister som ikke overholder trafikkreglene.

Mange innsigelser gjelder privatinitierte reguleringsplaner. At det fremmes innsigelse til slike planer, betyr i de fleste tilfeller at kommunen (og utbyggerne) ikke har fulgt lovgivers intensjon når det gjelder planprosesser. Det vil si at kommunen ikke har avklart arealbruken i kommuneplanens arealdel. I stedet er det utbyggerne alene som har satt premissene for hva som skal bygges hvor, i form at et privat planforslag. Dette er ikke i strid med loven, men klart i strid med en helt klar intensjon. Lovgiver var svært bevisst på denne problemstillingen da plan- og bygningsloven ble vedtatt. I lovens forarbeider pekes det på at stadig flere utbyggingsprosjekter blir til som følge av privatinitierte planforslag, og at dette fører til «at fokus i prosjektutviklingen ligger på fortjeneste mer enn andre interesser og behov som er knyttet til utviklingen i et område». Videre vises det til at utviklingen har ført til «et økt press på å få raske avgjørelser på plan- og byggesaker pga. kapitalkostnadene knyttet til erverv av tomter».

Lovgiver er derfor svært opptatt av at avklaringer av arealbruken må skje i overordnede planer. Lovgivers intensjon er at det er ved rullering av kommuneplanens arealdel kommunen skal ta stilling til hvor man kan bygge, og hva man kan bygge.

‍

Beslutningene skal skje på grunnlag av regionale og statlige føringer, og i tett dialog med andre myndigheter. I reguleringsplaner skal kommunen derimot ta stilling til hvordan man skal bygge innenfor det avsatte utbyggingsområdet. Følger man dette systemet, vil det ikke være rom for omkamper ved vedtakelsen av reguleringsplanen. Loven stenger nemlig for å fremme innsigelse til reguleringsplaner som følger opp overordnende planer. Dette poenget er fremhevet en rekke steder i plan- og bygningslovens forarbeider. Her sies det blant annet:  

«Det er i kommuneplanprosessen forslag om nye utbyggingsområder eller store endringer i eksisterende rammer, skal tas. I denne prosessen kan utbyggere spille inn, og få vurdert sine ønsker om utvikling av nye områder. Dette vil være ressursbesparende både for kommunen og utbygger. Det er derfor gode grunner for at det ikke skal være like enkelt å handle i strid med planer.»

Forarbeidene viser videre til at ved å følge disse spillereglene, vil man kunne forvente en forutsigbar og effektiv behandling av reguleringsplanene. Slike prosesser vil gi «forutsigbare rammer både for utbygger og andre som har interesser knyttet til de områdene som foreslås utbygd.» Videre sies det at: «Utbyggingsplaner som er i samsvar med kommuneplanen, kan få en rask behandling. Det skal lønne seg å handle i tråd med kommunens langsiktige planer.» Og endelig: «Plansystemet vil være effektivt og forutsigbart så lenge alle aktørene følger de overordnete forutsetninger.»

Tar vi med oss disse tankene inn i diskusjonen om innsigelse, kan man kanskje lettere forstå hvorfor statsforvalter fremmer innsigelse, og hva som er den egentlige kilden til problemet. I mange tilfeller har både kommunen og utbyggere valgt å gå rett på reguleringsplan, og dermed hoppet bukk de spilleregler som skal sikre en helhetlig arealforvaltning – nemlig kommuneplanens arealdel. Terskelen for å fremme innsigelse til slike planer er, og bør være lav.

Saken som NHO-direktør Almelid viser til som grunnlag for sin generelle frustrasjon over systemet, er Fiskaa Mølle og Norske skog sitt ønske om utvidelse av næringsarealer i Skogn i Trøndelag. Hva er så utgangspunktet for statsforvalterens inngripen i den saken? Reguleringsplanen for området ble vedtatt for 25 år siden, og dermed uten den kunnskap og medvirkning som kreves etter dagens lov. Her ligger hunden begravet. Hva gjør man når det tas initiativ til planendring i 2022? Istedenfor å kjøre en fullstendig ny prosess med siktemål om å innhente ny kunnskap og oppdatere hele plangrunnlaget, går en i gang med endringer i eksisterende plan. En går ganske enkelt inn i feil spor, noe som fører til løsninger som statsforvalter må reagere på.

Selv i slike saker presenteres den statlige innblandingen som en utidig innblanding i det kommunale selvstyret. Vi tør påstå at innsigelse snarere kan bidra til å styrke lokaldemokratiet. Ser en nærmere på begrunnelsen bak innsigelsene, oppdager man raskt at de gjelder saker hvor kommunene selv ikke har latt lokaldemokratiet virke på den måten Stortinget har sett for seg. Eksempler på dette er statsforvalters påpeking av at kommunene styres av gamle planer, at beslutningene er truffet på mangelfullt kunnskapsgrunnlag eller at saksbehandlingsregler som skal sikre medvirkning ikke følges. Fra et borgerperspektiv er nok dette et langt større lokaldemokratisk problem, enn at lokalpolitikere og utbyggere ikke får det som de vil i alle saker.

Vi regner med at det vil komme et initiativ til endringer i reglene om innsigelse. I så fall er det svært viktig at Stortinget forstår konsekvensene av de lovforslag som fremmes. Dersom innsigelsessystemet innskrenkes eller fjernes, vil dette etter vår vurdering være den mest radikale systemendringen i norsk arealforvaltning i moderne tid. Dette vil for det første være i strid med den skjerpede nasjonale politikken om å sikre bevaring av sårbar natur, myr, strandsone og dyrket mark. Det vil også bryte med det grunnleggende prinsippet om at arealplanlegging er en felles arena for samordning av hensyn og interesser. Uten innsigelse behøver ikke kommunene å ta hensyn til hva andre myndigheter mener. Kommunene vil få mer eller mindre fritt spillerom til å bygge der de vil. Eller rettere sagt; lokalpolitikere og utbyggerne vil få bygge der de vil. Ofte er det tale om områder som inneholder viktige bevaringsverdier. Det vil si de områdene hvor kostnadene er lavest, og inntektspotensialet høyest. Et slikt system er også svært sårbart, når det kommer til forskjellbehandling, kameraderi og korrupsjon. Det blir et system med et enda større fravær av kontroll med beslutningstakerne og de som jobber tett opp mot disse, enn det som allerede er tilfelle i dag.  Spørsmålet er om dette er en ønsket utvikling? Og hvem skal holdes til ansvar når våre neste generasjoner spør hva som gikk galt?

Vi ser konturene av en utvikling der ulike aktører i ledende stillinger, gjør seg til nyttige idioter for et angrep på et system som skal sikre forutsigbarhet, likebehandling, rettssikkerhet og en balanse i ulike hensyn og interesser. Dette kan de gjøre uten å bli stilt til ansvar for riktigheten av de påstandene de bringer til torgs. Høyst problematisk er det også at pressen i sin dekning av disse sakene, synes å være ute av stand til å stille helt grunnleggende kritiske spørsmål til de påstander som fremsettes.

Når statsforvaltere fremmer innsigelse er dette først og fremst et symptom på at det ikke står bra til med den kommunale planleggingen. Dette bør interessere både Stortinget, KS og NHO. I stedet for å kritisere statsforvalter, bør det ropes etter mer støtte og midler til kommunene, slik at de kan bygge opp kompetanse og ta tilbake eierskap til planprosessene og styre arealbruken ut fra hva som er best for fellesskapets interesser. Utbyggerne bør også innse at den tilsynelatende korteste veien til mål, ofte er den minst effektive. De utbyggere og kommunene som følger spillereglene, og som forstår at planlegging skal skje i samspill mellom sektorer og interesser, bør også belønnes. Det er også det som ligger innbakt i plan- og bygningslovens system i dag. Diskuteres lovendringer bør vel diskusjonene først og fremst rettes mot å styrke posisjonen til de som følger opp lovgivers intensjoner, og ikke motsatt?