Kommunenes handlingsrom til å forby eller begrense korttidsutleie

Korttidsutleie er et relativt nytt fenomen i Norge. Omfanget har samtidig økt raskt. En rekke kommuner, spesielt i områder med mye turisme, opplever utfordringer med blant annet:
‍

• Korttidsutleie gjør det krevende for innbyggere å komme inn på boligmarkedet.
• Det påvirker bomiljøet i de aktuelle områdene.
• Det medfører økte leiepriser.

På denne måten påvirker den utstrakte korttidsutleien også kommunenes mål om bosetting og boligforsyning. Dette leder over til spørsmålet vi søker å besvare i denne artikkelen: Gir lovgivningen kommunene hjemmel til å forby eller begrense korttidsutleie?


Et forbud mot, eller begrensning av, adgangen til å leie ut privat eiendom vil være et inngrep i eiendomsretten. Legalitetsprinsippet krever dermed at det foreligger klar lovhjemmel for et slikt inngrep, jf. Grl. § 113. Hjemmelsgrunnlaget kan kanskje ligge i plan- og bygningsloven? Da blir spørsmålet om kommunene kan vedta arealplaner som setter begrensninger for korttidsutleie.


Før vi går nærmere inn på plan- og bygningsloven, skal det bemerkes at det finnes enkelte privatrettslige lover som kan ha betydning for adgangen til korttidsutleie. Eierseksjonsloven § 24 definerer korttidsutleie som utleie i inntil 30 døgn sammenhengende, og slik utleie i mer enn 90 døgn per år er ikke tillatt. Skatteloven har egne definisjoner, se blant annet § 7-2. Videre kan det være verdt å merke seg at husleieloven § 9-3 oppstiller en minstetid for utleie, på tre år. Unntaksvis kan ettårige leieforhold inngås, men utgangspunktet er altså minst tre år. Husleieloven gjelder imidlertid ikke for utleie til ferie- og fritidsbruk. I det følgende er det plan- og bygningsloven som er gjenstand for vurdering.


Korttidsutleie er verken definert eller regulert gjennom plan- og bygningsloven. Fenomenet har oppstått etter at plan- og bygningsloven ble vedtatt, noe som innebærer at rettsområdet er nokså fattig på rettskilder.


Plan- og bygningslovens system innebærer at kommunene står relativt fritt til å styre arealbruken gjennom planlegging; i praksis gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Der kommunene ønsker å ha boligområder, benyttes arealformål for boligbebyggelse. Der kommunene ønsker arealer til turistvirksomhet, i form av hoteller eller tilsvarende former for overnatting, kan dette presiseres som underformål til for eksempel sentrumsformål eller næringsformål. Plansystemet har derimot ikke noe eget arealformål for boliger som leies ut.


Hyppige utskiftninger av beboere i en bolig vil naturligvis kunne påvirke flere forhold, blant annet økt støy og trafikk. Det vil kunne innvirke på naboskapet, stabiliteten og avfallshåndteringen. Det er forståelig at kommunene ønsker en form for styring og kontroll med korttidsutleie, for å sikre gode boforhold for innbyggerne sine.

‍

‍Er korttidsutleie i strid med boligformålet?

Det første spørsmålet vi kan reise er om korttidsutleie i seg selv er i strid med arealformålet «bolig». I så fall vil loven sette en grense for slik virksomhet, ved at § 1-6 andre ledd forbyr tiltak og virksomhet i strid med rettslig bindende planer.


En nærmere definisjon av hva som er «bolig» finnes ikke i plan- og bygningsloven. En boenhet er i TEK17 § 1-3 bokstav a definert som «bruksenhet som har alle hovedfunksjoner og som skal brukes til boligformål». En bolig vil derfor være en bygning som inneholder hovedfunksjonene stue, kjøkken, soverom, bad og toalett. En slik definisjon bidrar imidlertid ikke til å avklare om korttidsutleie er innenfor boligformålet eller ikke.


En naturlig språklig forståelse av ordet «bolig» vil tilsi en viss form for varig bruk. Ifølge Bokmålsordboka er en bolig et «husvære brukt som fast oppholdssted for mennesker». De fleste har en adresse de er folkeregistrert på, som regnes som «hjem». Det er likevel ikke noe i veien for at den enkelte kan eie flere boliger. Det er heller ikke noe i veien for å leie ut hele eller deler av sin egen bolig.


Arealformålet for boligbebyggelse utelukker ikke korttidsutleie i seg selv. Likevel vil det nødvendigvis gå en grense for når korttidsutleie utøves som hotellignende virksomhet, og dermed faller utenfor boligformålet. Tidligere i år ga Kommunal- og distriktsdepartementet ut en veileder,¹ som tar sikte på å bistå kommunene med å vurdere hvor grensen går. Departementet beskriver at det avgjørende i vurderingen av om noe regnes som «bolig», er brukens karakter, og ikke brukerens subjektive hensikt. Videre skriver departementet at det forutsetter en viss varighet, stabilitet og tilknytning til stedet, for at noe skal regnes som «bolig».


Etter vårt syn trekker departementet frem en del relevante momenter som kan være til hjelp for kommunene, spesielt knyttet til hvordan utleien er organisert og hvilke tjenester som tilbys. Departementets veileder konsentrerer seg om når korttidsutleie innebærer en søknadspliktig bruksendring. Det er ikke nødvendigvis det samme spørsmålet som om bruken er i strid med boligformålet. Vi mener det hadde vært nyttig om departementet i større grad adresserte dette også i veilederen. Det kunne kommet tydeligere frem at det er viktig å vurdere bruken opp mot den gitte tillatelsen og eventuelle forutsetninger og vilkår som fremgår der. Vi mener det er arealformål og planbestemmelser som først og fremst må diskuteres, og ikke når søknadsplikt for bruksendring inntreffer.


Vi innser at det er vanskelig å sette en klar grense for hvor skillet mellom bolig og næringsvirksomhet går. Hvert enkelttilfelle krever en konkret vurdering. Den som eier en bolig, står fritt til å leie den ut mens hun reiser på ferie i et par uker, uten at det er i strid med boligformålet. Boligen brukes på samme måte i den korte perioden hun er bortreist, den brukes bare av noen andre. Annerledes kan det stille seg for en bygård bestående av flere leiligheter med samme eier, der hele bygården brukes kun til korttidsutleie. Bygården har resepsjon, vasketjenester, nøkkelutlevering og bestilling via profesjonelle utleieplattformer. For mange vil en slik bruk klart minne mer om et hotell.


Videre er det krevende å skulle trekke opp grensen mot hva som faktisk er næringsvirksomhet, så lenge utleie i seg selv er en tillatt bruk. Er det inntjeningen som spiller inn? At det drives markedsføring? Antall enheter som har samme eier? Har det betydning om eieren bor i boligen selv, eller om hun ikke gjør det? Spiller det noen rolle om det er hele boligen, eller bare deler av den, som leies ut? Har antall døgn noe å si, og er det i så fall per måned, per kvartal eller per år? Dette illustrerer at det nødvendigvis finnes en grense, men at det er vanskelig å si akkurat hvor den går.


Etter vår vurdering skal det en del til før bruken vil være i strid med boligformålet, og terskelen må være relativt høy før kommunene kan si at bruken har dreid over til næringsvirksomhet. Gjeldende plan- og bygningslov fanger ikke opp problemstillingen. Etter vårt syn ligger dette utenfor det som typisk ligger til plan- og bygningsloven å regulere. Videre mener vi at det med utgangspunkt i dagens regelverk vil være problematisk å sette kommersiell virksomhet opp mot plan- og bygningslovens system, da det knytter seg til hvem som eier bygget, og ikke hvordan arealbruken og virksomheten skjer.‍

‍

Kan kommunen begrense korttidsutleie gjennom planbestemmelser?

Det andre spørsmålet er om kommunen har hjemmel til å vedta planbestemmelser som forbyr eller setter begrensninger for adgangen til korttidsutleie.


Kommunal- og distriktsdepartementet har tidligere uttalt at pbl. § 12-7 nr. 2 gir kommunene slik hjemmel. I den nevnte veilederen, fra mars 2026, har departementet snudd. Nå er vurderingen at hjemmelen ikke er tilstrekkelig klar og tydelig likevel. Som nevnt er rettsområdet fattig når det kommer til kilder og praksis. Vi er ikke kjent med noen rettsavgjørelser som tar stilling til spørsmålet. Det er imidlertid utvilsomt at en hjemmel må være tilstrekkelig klar og tydelig, dersom myndighetene skal kunne gripe inn i den enkeltes eiendomsrett.


Pbl. § 12-7 nr. 2 stiller opp hvilke bestemmelser som kan gis til arealformål i reguleringsplaner. Det fremgår at kommunen kan gi bestemmelser om vilkår for, eller forbud mot, former for bruk av arealer, bygninger og anlegg innenfor et planområde. Kriteriet er at vilkårene eller forbudene må ha til hensikt å fremme eller sikre formålet med planen.


Ifølge forarbeidene var intensjonen med bestemmelsen en videreføring av § 26 i dagjeldende lov.² Et vilkår eller forbud etter bestemmelsen må være begrunnet i at et tiltak kan hindre, være til ulempe for eller true formålet med planen. Videre presiseres det at reguleringsplaner i utgangspunktet gjelder regulering av fysiske ressurser, og ikke aktivitet og virksomhet som sådan. En reguleringsplan kan heller ikke bestemme hvem som skal benytte bygninger, anlegg og grunn. Det kan dessuten ikke gis bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter og rettigheter, eierforhold eller krav om deltakelse i velforening. Kommunens vide adgang til å gi bestemmelser for å fremme eller sikre formålet med reguleringen, ble for noen år siden ytterligere utvidet ved å presisere at det også kan gis reguleringsbestemmelser med vilkår for, eller forbud mot, oppdeling av boenheter til hybler.


Dersom vi ser for oss at formålet i en konkret reguleringsplan er å sikre et stabilt, godt bomiljø og et tilstrekkelig antall boliger, vil det kunne være relevant å innføre vilkår for, eller forbud mot, for eksempel korttidsutleie. Isolert sett kan derfor ordlyden i pbl. § 12-7 nr. 2 tilsi at kommunen har myndighet til å fastsette planbestemmelser om bruk av bolig til korttidsutleie.


Bestemmelsen i pbl. § 12-7 nr. 2 har en vid formulering. Kommunene skal ha vide fullmakter til å fastsette bestemmelser i planene sine. Det medfører imidlertid også at hjemmelen er noe uklar, spesielt når det gjelder inngrep i eiendomsretten. Reguleringsplanbestemmelser som innskrenker eieres råderett over egen bolig, må sies å være inngripende. Det er vanskelig å se for seg at et rent forbud mot korttidsutleie, gitt gjennom en planbestemmelse, har tilstrekkelig klar hjemmel. Det er imidlertid ikke helt utenkelig at kommunen kan begrense korttidsutleie i et område. For eksempel kan det være relevant å begrense korttidsutleien til 30, 60 eller 90 døgn, noe som ikke er like inngripende som et rent forbud.


Etter vårt syn er det likevel fremdeles tvilsomt om pbl. § 12-7 nr. 2 gir tilstrekkelig hjemmel til å fastsette planbestemmelser som innskrenker eiernes råderett over egen bolig til utleie. Ordlyden trekker i én retning, mens lovens system og legalitetsprinsippet trekker i den andre.


Departementets nyere tolkning synes i større grad å bygge på en systematisk forståelse av pbl. § 12-7 nr. 2 i sammenheng med arealformålet, og ikke bare den isolerte ordlyden. Ordlyden er i seg selv svært vid, og kan i prinsippet benyttes til å forby det meste. Lovteksten må imidlertid tolkes i lys av systemet. Det er vanskelig å se at en gjennom planbestemmelser skal kunne forby eller sette begrensninger for selve bruken av en bolig til boligformål. Hvor mange som benytter en bolig, hvor hyppige utskiftninger det kan være mv., faller utenfor plan- og bygningsloven som system – så lenge eiendommen eller bygningen hovedsakelig brukes til boligformål. Vi har heller ikke funnet holdepunkter i forarbeidene for at lovgiver tok sikte på at korttidsutleie skulle reguleres gjennom planbestemmelser etter plan- og bygningsloven. ‍

‍

Hvor går veien videre?

Ved første øyekast vil en kanskje tenke at korttidsutleie er relevant for plan- og bygningslovgivningen. Vi synes også at noen elementer er gjenkjennbare. Det kan se ut til at plan- og bygningsloven er i ferd med å bevege seg: De senere årene har det kommet nye hjemler for at kommunene kan ha bestemmelser om oppdeling av boenheter (hyblifisering). Nylig har også kommunene fått hjemmel til å bestemme at boliger på angitte tomter skal organiseres som borettslag. Utviklingen ser dermed ut til å gå i retning av at kommunene får utvidede hjemler. Likevel er korttidsutleie fremdeles i ytterkanten av det plan- og bygningsloven skal regulere, da det handler om hvordan den enkelte skal kunne benytte sin egen bolig innenfor boligformålet. For at det offentlige skal kunne gripe inn i den enkeltes eiendomsrett, må det finnes en klar hjemmel til det. Etter vårt syn er dagens plan- og bygningslov ikke spesielt godt egnet til regulering av korttidsutleie. Loven har til hensikt å regulere de fysiske ressursene, ikke hvem som bruker dem eller hva det eventuelt koster.

Behovet for en klarere lovhjemmel synes også å være erkjent av regjeringen. Kommunal- og distriktsminister Bjørnar Skjæran har uttalt at regjeringen har satt i gang et lovarbeid for å gi kommunene mulighet til å regulere korttidsutleie. Tromsø kommune fikk i år bevilget 2 millioner kroner gjennom nasjonalbudsjettet, for å følge opp ulovlig korttidsutleie. Arbeidet i Tromsø vil kunne vise hva slags lover som trengs for fremtiden. Siste ord om regulering av korttidsutleie er dermed ikke sagt. Vi ser frem til å følge forslag og diskusjoner i tiden som kommer.

‍

¹ Veileder om korttidsutleie - regjeringen.no.

² Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 233.

‍