.svg)
Adgangen til å gjøre helt eller delvis unntak fra tekniske krav i byggesaker – rettsanvendelse eller forvaltningsskjønn? Eller kanskje litt av begge deler?
Når man skal fastlegge myndighetenes handlingsrom til å treffe vedtak, må man alltid avklare om myndighetsutøvelsen beror på rettsanvendelse eller forvaltningsskjønn. Skillet har betydning i flere henseender, blant annet hvilke hensyn som kan tillegges vekt, krav til begrunnelse og mulighetene for overprøving av vedtaket.
En form for myndighetsutøvelse er å vurdere om det i enkeltsaker skal gis unntak fra lovens hovedregel. Lovteknisk er det her vanlig med to løsninger for å unngå at generelle lovbestemmelser gir utilsiktede virkninger, og for å sikre fleksibilitet. For det første kan en lov operere med unntak fra lovbestemte krav. For det andre kan en lov operere med en generell dispensasjonsbestemmelse. Det er ikke uvanlig at en i den offentligrettslige lovgivningen finner begge løsninger i en og samme lov. Det kan ligge flere forskjeller i valg av den ene eller andre løsningen, for eksempel saksbehandlingsregler. Men forskjellene kan også være minimale. Generelt mener vi at forarbeider til lover hvor slike valg tas, burde være tydeligere på hvorfor man velger den ene eller andre løsningen, herunder hva en som lovgiver søker å oppnå med valgt løsning.
Plan- og bygningsloven har en generell dispensasjonsbestemmelse. I plan- og bygningsloven § 31-4 finner vi også en særskilt unntaksbestemmelse. Denne bestemmelsen har vært gjenstand for diskusjon i senere tid. Det siste i denne diskusjonen er en tolkningsuttalelse fra Kommunal- og distriktsdepartementet av 20. mai 2026.
Plan- og bygningsloven § 31-4 slår fast:
Ved tiltak etter § 20-1 på eksisterende byggverk kan kommunen gi helt eller delvis unntak fra tekniske krav, dersom det vurderes som forsvarlig ut fra sikkerhet, helse og miljø. Ved vurderingen skal kommunen legge vekt på følgende:
a. byggverkets alder, formell vernestatus, type, formål, plassering, varigheten av tiltaket
og nåværende tekniske tilstand
b. forhold som kan redusere negative konsekvenser ved at det gis unntak
c. fordeler som oppnås med tiltaket.
Innen rammen av de hensyn loven skal ivareta, kan kommunen stille vilkår som kan redusere ulemper eller skadevirkninger tillatelsen kan føre til.
Departementet kan gi forskrift om kommunens adgang til å gi tillatelse etter første ledd.
Kommunene er her gitt hjemmel til i enkeltsaker å gi unntak fra de lov-, plan- og forskriftsatte krav til tekniske løsninger. Dette reiser spørsmålet om hvorfor slike unntak ikke skal underlegges lovens krav til dispensasjon. Det skyldes kanskje at dispensasjonssystemet anses for å være for omstendelig og ressurskrevende? Eller kanskje det handler om at vi her står overfor et unntak hvor lovgiver ikke finner det hensiktsmessig at lovens strenge krav til når det kan gis dispensasjon skal gjøre seg gjeldende? Dermed oppstår et nytt spørsmål: Hvor stort handlingsrom har kommunene til å gjøre unntak fra krav til tekniske løsninger? Svaret beror i stor grad på om handlingsrommet er styrt av forvaltningsskjønn eller rettsanvendelse.
Det å ta stilling til om man står overfor et forvaltningsskjønn eller rettsanvendelse når lover håndheves er et grunnleggende spørsmål i forvaltningsretten. Litt forenklet kan en si at der myndighetenes kompetanse styres av rettsanvendelse, har de fått i oppgave å håndheve loven slik at utfallet i enkeltsakene er i tråd med lovgivers krav. Der myndighetenes kompetanse derimot styres av et forvaltningsskjønn, er de gitt fullmakt til selv å avgjøre utfallet av en sak. Vi kan med dette oppstille et skille mellom hva som er korrekt avgjørelse (rettsanvendelse) og hva som er en god avgjørelse (forvaltningsskjønn).
La oss se litt nærmere på sentrale forarbeider til lovendringer til unntaksbestemmelsen vi i dag finner i pbl. § 31-4. Et helt sentralt poeng når det gjelder forståelsen av pbl. § 31-4, er nemlig at den i sin tid (2008) ble vedtatt som § 31-2. Første ledd andre punktum la den gang til grunn at:
[B]yggverk som er, eller brukes, i strid med senere vedtatt plan, kan hovedombygging, tilbygging, påbygging, underbygging, bruksendring eller vesentlig utvidelse eller endring av tidligere drift bare tillates når det er i samsvar med planen.
I forarbeidene til § 31-2 er det uttalt at: 1
Hva som er i strid med plan er et rettsanvendelsesspørsmål som også kan prøves for domstolene. Både planformål og planbestemmelser setter rammer for hva som er lovlig eller ikke lovlig i medhold av planen.
Det å ta stilling til hva som er i strid med en plan er selvsagt rettsanvendelse.
I forbindelse med en lovendring i 2021, hvor pbl. § 31-2 ble endret og flyttet til pbl. § 31-4, skriver departementet i proposisjonen om gjeldende rett og uttaler: 2
Det kan kun gis tillatelse til unntak fra tekniske krav når det er forsvarlig. Kommunen har anledning til å sette vilkår for tillatelsen. Bestemmelsen legger opp til et rettsanvendelsesskjønn.
I spesialmerknaden til lovendringen i 2021 skriver igjen departementet: 3
Bestemmelsen legger opp til et rettsanvendelsesskjønn. Både klageinstansen og domstolene har full prøvingskompetanse. Likevel mener departementet at klageinstansen bør være varsom med å overprøve kommunens vurderinger ved klagebehandlingen. Dette gjelder både når kommunen har gitt tillatelse og avslag. Dersom klageinstansen mener det kan påvises saksbehandling- eller rettsanvendelsesfeil, bør saken i stedet sendes tilbake til kommunen for ny behandling.
Hvorfor skal klageinstansen være tilbakeholden i sin prøving om det er tale om rettsanvendelse? Innfører her departementet en lære om tilbakeholdenhet for klageorganets vurdering av rettslige spørsmål? Det vil i så fall være klart i strid med det grunnleggende prinsippet i forvaltningsretten om borgernes rett til behandling i to instanser. Tilbakeholdenhet i prøvingen av kommunens vurderinger er det vel bare domstolene som eventuelt kan «pålegge» seg selv i deres prøving.
Direktoratet for byggkvalitet skriver på sine nettsider i 2025 at: 4
Unntaksbestemmelsen i plan- og bygningsloven kan brukes for å heve kvaliteten på et bygg med tanke på helse, miljø og sikkerhet, men uten at de tekniske kravene trenger å være oppfylt fullt ut. Fordi 31-4 er et såkalt rettsanvendelsesskjønn, skal kommunen gi unntak fra de tekniske kravene dersom søknaden tilfredsstiller kravene for å få unntaket.
Her er det grunn til å ta et pust i bakken. Det man tok stilling til i forarbeidene til pbl. § 31-2 da bestemmelsen ble vedtatt i 2008, var ikke forvaltningens kompetanse, men spørsmålet om rammene for en plantolkning. Dette er jo helt åpenbart et spørsmål som handler om rettsanvendelse.
Utfordringen for vår del knytter seg til det som skjer ved lovendringen i 2021. I to ulike sammenhenger i forarbeidene uttales det: «Bestemmelsen legger opp til et rettsanvendelsesskjønn.» Spørsmålet som dermed trer frem, er hvilke deler av ordlyden i pbl. § 31-4 departementet her sikter til? Plan- og bygningsloven § 31-4 bruker ordlyden kan. Dette vil ofte være en indikasjon på at en står overfor et forvaltningsskjønn, ikke rettsanvendelse. Videre gis det anvisning på at forvaltningen kan gi helt eller delvis unntak. En slik ordlyd peker også i retning av at lovgiver ikke har tatt valget med hensyn til løsning, men overlater dette til forvaltningen. Generelt kan det også tilføyes at den vide anledningen til å oppstille vilkår i bestemmelsens andre ledd også peker i retning av et forvaltningsskjønn.
Ordlyden «dersom det vurderes som forsvarlig» trekker imidlertid i retning av en materiell begrensning i kommunens adgang til å gjøre unntak, altså at den delen av bestemmelsen dreier seg om rettsanvendelse. Alene, men særlig sett opp mot de vurderingstemaer forsvarlighetsvurderingen er knyttet opp mot, peker dette klart i retning av at denne vurderingen ikke er overlatt til et forvaltningsskjønn.
I Kommunal- og distriktsdepartementets tolkningsuttalelse fra mai 2026 skriver da også departementet:
Departementets syn er at ordet «kan» i denne sammenhengen må forstås som en kompetansebestemmelse. Bestemmelsen gir kommunen hjemmel til å gi unntak dersom lovens vilkår er oppfylt. Det avgjørende er om unntaket, etter en konkret vurdering, er forsvarlig ut fra hensynet til sikkerhet, helse og miljø, og om de relevante momentene etter bestemmelsen taler for at unntak kan gis.
Bestemmelsen gir ikke tiltakshaver et rettskrav på å få innvilget unntak. Samtidig gir den heller ikke kommunen fri adgang til å avslå søknaden på grunnlag av utenforliggende eller rent skjønnsmessige hensyn. Kommunen må foreta den konkrete vurderingen som bestemmelsen krever, se for øvrig punkt 7 nedenfor.
Uttalelsen kunne vært tydeligere. For hva mener egentlig departementet når det skriver: «Samtidig gir den heller ikke kommunen fri adgang til å avslå søknaden på grunnlag av utenforliggende eller rent skjønnsmessige hensyn.»?
Det hadde vært ønskelig at departementet i sin tolkningsuttalelse hadde tydeliggjort at bestemmelsen både inneholder elementer av forvaltningsskjønn og elementer av rettsanvendelse. Direktoratet synes nemlig å ha blandet sammen spørsmålet hva som er den materielle begrensningen (rettsanvendelsen) med hvordan forvaltningen bruker sin myndighet (forvaltningsskjønnet).
Etter vårt syn er det likevel svært viktig at DiBKs tolkning korrigeres gjennom departementets tolkningsuttalelse. Det ville rent lovteknisk være svært oppsiktsvekkende om lovgiver hadde ment at en skulle ha rettskrav på å få unntak. Slik kan heller ikke bestemmelsen forstås.
Går en til motivene bak bestemmelsen, slik disse er formulert i forarbeidene, kan en slå fast at lovgiver har lagt til grunn at:5
Det er en helhetsvurdering som må ligge til grunn for om det er forsvarlig å gi helt eller delvis unntak. Det avgjørende er at det skjer en forbedring av byggverket, særlig av sikkerhetsnivået.
Konklusjonen må etter dette være at forsvarlighetsvilkåret setter en materiell kompetansebegrensning for forvaltningen (rettsanvendelse), mens spørsmålet om det skal gjøres unntak og oppstilles vilkår for unntak er overlatt til forvaltningen å avgjøre fullt ut (forvaltningsskjønn). Ingen har rettskrav på å få unntak fra lov, forskrift eller plan med hjemmel i pbl. § 31-4. Så enkelt, men likevel så viktig.
Saken illustrerer etter vårt syn viktigheten av at man i lovutvalg og lovforarbeider har et bevisst forhold til det å sette «merkelappen» forvaltningsskjønn eller rettsanvendelse på en vurdering som overlates til forvaltningen. Hvorfor man velger det ene eller det andre, samt hva man ønsker å oppnå med den valgte løsning, bør komme klart frem i forarbeidene til loven. Dette handler ikke bare om tydelighet når en lov skal håndheves. Dette handler om at Stortinget skal settes i stand til å forstå hvilke rammer loven settes inn i. I bunn og grunn er en slik tydelighet også avgjørende for at maktfordelingsprinsippet skal fungere i praksis.
1 Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 349.
2 Prop. 64 L (2020–2021) Endringer i plan- og bygningsloven, eierseksjonsloven og matrikkellova (endret regelverk for eksisterende byggverk og oppdeling av boenheter til hybler mv.) s. 25.
3 Prop. 64 L (2020–2021) s. 30–31.
4 Tiltak på eksisterende bygg: Slik bruker du unntaksbestemmelsen - Direktoratet for byggkvalitet
5 Prop. 64 L (2020–2021) s. 86.
Få nyheter, artikler og oppdateringer om kurs rett i innboksen.
Meld deg på nyhetsbrev fra Holth & Winge.
