Avgjørelse av søknad om bygging av landbruksvei – forvaltningsskjønn eller rettsanvendelse? Klar tale fra Sivilombudet.

Søknaden, som uttalelsen fra Sivilombudet knytter seg til, gjaldt søknad om bygging av en landbruksvei i Østmarka – Dammyrveien. Landbrukskontoret i Lørenskog kommune innstilte på å gi søker tillatelse i tråd med søknaden. Kommunestyret avslo imidlertid søknaden. Grunneier klaget på kommunens vedtak. Statsforvalter v/landbruksavdelingen ga klager medhold. Statsforvalters vedtak ble klaget inn for Sivilombudet av Østmarkas venner og Naturvernforbundet. Ombudet kom med sin uttalelse i saken 4. mars 2026.

Uttalelsen knytter seg til to forhold. For det første tar Sivilombudet for seg om Statsforvalter i klagesaken skulle tatt stilling til en påstand om brudd på planplikten i pbl. § 12-1 tredje ledd. For det andre tar uttalelsen stilling til om avgjørelse av en søknad om bygging av en landbruksvei beror på et forvaltningsskjønn eller rettsanvendelsesskjønn.

Når det gjelder det første spørsmålet konkluderer Sivilombudet med at Statsforvalter ikke kan kritiseres for å ha innvilget søknad om bygging av landbruksvei, uten å ta stilling til planplikten. Her skal vi imidlertid fokusere på Sivilombudets konklusjon om at en avgjørelse av en søknad om bygging av landbruksvei bygger på et forvaltningsskjønn. Avslutningsvis kommer vi tilbake til spørsmålet om planplikt.

Saken er prinsipiell, og Sivilombudets uttalelse er meget grundig og klar. Sivilombudet slår fast at en søknad om bygging av en landbruksvei, behandlet etter landbruksveiforskriften, avgjøres innenfor rammene av et forvaltningsskjønn. Hva betyr denne avgjørelsen for landbruksforvaltningen, når det fremover skal tas stilling til søknader om bygging av landbruksveier?
‍

Om skillet mellom juss og politikk

Skillet mellom forvaltningsskjønn og rettsanvendelsesskjønn er grunnleggende, og til dels avgjørende for en rekke spørsmål innen forvaltningsretten. Litt upresist kan en si at dette utgjør skillet mellom juss og politikk. Generelt kan en også si at der lovgiver gir regler som er styrt av et forvaltningsskjønn, kan forvaltningen legge vekt på en rekke hensyn og interesser, også hensyn og interesser som ikke er eksplisitt nevn i loven, forskriften og den enkelte bestemmelse, når forvaltningen treffer sine avgjørelser. Videre er det en meget vid adgang til å oppstille vilkår der forvaltningen ønsker å gi en tillatelse. Et annet sentralt poeng er at klageinstansen, i saker hvor avgjørelsen er styrt av et forvaltningsskjønn, skal legge stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Til slutt har domstolene, som den klare hovedregel, ingen rolle i saker som lovgiver har lagt til forvaltningen å avgjøre etter et forvaltningsskjønn.
‍

Hjemmelen for å gi tillatelse til bygging av en landbruksvei

Bygging av landbruksveier krever søknad og tillatelse fra forvaltningen. Dette følger av landbruksveiforskriften, som er hjemlet i skogbrukslova § 7. Forskriftens § 3-2 slår fast at søknader både skal undergis landbruksfaglige og miljøfaglige vurderinger. Forskriften viser i forlengelsen av dette til at det under denne vurderingen skal legges vekt på helhetsløsninger for landbruksvirksomhet, konsekvenser for miljøverdier og mulig fare for flom, erosjon og løsmasseskred. Med dette som utgangspunkt oppstiller forskriften tre handlingsalternativer for kommunen; (1) gi tillatelse, (2) gi tillatelse på vilkår og (3) gi avslag på hele eller deler av søknaden.

Sivilombudet har en gjennomgang av skogbrukslovas forarbeider, og konkluderer med at:

Etter ombudets syn er det etter dette få holdepunkter i skogbrukslova og dens forarbeider for at vurderingen av om en landbruksvei skal tillates i en konkret sak, er ment å være rettsanvendelse.‍

Når det kommer til selve vurderingen av om forskriftens § 3-2 gir anvisning på et forvaltningsskjønn eller rettsanvendelse skriver ombudet i sin konklusjon:

På bakgrunn av ovennevnte, mener ombudet at vurderingen av om en landbruksvei skal tillates, jf. landbruksveiforskriften § 3-2, er å anse som fritt skjønn. Det innebærer at statlige klageinstanser – som statsforvalteren – må legge stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret ved prøvingen, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum.

Sett i lys av at landbruksforvaltningen, tilsynelatende unisont og uten nærmere begrunnelse, gjennom årtier har vært av den oppfatning at en avgjørelse om bygging av landbruksvei bygger på rettsanvendelse og ikke forvaltningsskjønn, er det grunnlag for å stille noen kritiske spørsmål. Det mest påtrengende er selvsagt hva som nå skjer i kjølvannet av uttalelsen.
‍

Hvilke konsekvenser får Sivilombudets uttalelse?

Uttalelsen må, for det første, få den konsekvens at landbruksforvaltningen gjør helt andre vurderinger ved behandling av søknader om bygging av landbruksveier i fremtidige saker.

Uttalelsen bør, for det andre, få den konsekvens at landbruksforvaltningen underlegges en kritisk gjennomgang.

‍Til det første; Sivilombudets uttalelse viser at den tilnærmingen landbruksforvaltningen har hatt til naturmangfold, landskap og friluftsliv i denne typen saker, rettslig sett, har vært altfor snever. Dette har medført at disse hensynene er blitt tillagt mindre vekt enn det det rettslig sett er lagt opp til, og som det er adgang til. Dette er alvorlig, ikke bare sett hen til et generelt og overordnet ønske som en bærekraftig arealforvaltning, men også sett hen til intensjonen i skogbrukslova og i forskrift om planlegging og bygging av landbruksveier. Videre er det alvorlig at landbruksforvaltningen, med sin uriktige lovforståelse, har satt lokaldemokratiet ut av spill. I saker om søknad om bygging av landbruksveier skulle lokalpolitikerne vært informert om det betydelige handlingsrommet som ligger i regelverket, og fått anledning til å utnytte dette handlingsrommet.

‍Til det andre; Sivilombudets uttalelse kan tyde på at landbruksforvaltningen, både i kommunene og hos Statsforvalter ikke har hatt evne og vilje til å følge opp Stortingets lovgivning. Vi står trolig overfor flere hundre, kanskje tusenvis, landbruksveisaker som gjennom en årrekke ikke er behandlet med korrekt forståelse av det rettslige handlingsrommet. Ser en dette i sammenheng med manglende håndheving av reguleringsplanplikten for landbruksveier i kommunene, er det grunnlag for å spekulere i om det er tale om et mønster. I denne saken er det nemlig nok en gang, i svar på spørsmål fra Sivilombudet til de ansvarlige departementene (LMD og KDD), slått fast at reguleringsplanplikten i plan- og bygningsloven også gjelder for landbruksveier. Det er likevel aldri sørget for at kommunene har operasjonalisert og håndhevet denne planplikten. Igjen er det tale om et alvorlig forhold, ettersom det lokale selvstyret også her, gjennom landbruksforvaltningens praksis, er blitt satt ut av spill. Reguleringsplaner er nettopp et verktøy for lokalpolitikere til å gjennomføre ønsket politikk.

Uttalelsen fra Sivilombudet i denne saken viser at vi har et system som gjør det mulig å organisere bort planplikten. Vi vil hevde at en lojal håndheving av regelverket burde og kunne ha ledet til et annet resultat. Dersom kommunene hadde organisert seg slik at planavdelingen i kommunen tok stilling til planplikten, og landbrukskontoret tok stilling til søknad om bygging av vei, ville en lagt til rette for korrekt håndheving av regelverket.
‍

Sakens øvrige paradokser

Sivilombudets uttalelse i denne saken blir nok en påminnelse om at vi har et mangelfullt system, når det kommer til å avdekke feil i forvaltningen. Hvordan kan klare feil i forvaltningens lovforståelse få pågå i årtier uten at feilene avdekkes? Det skjer ingen løpende kontroll fra forvaltningen. Svært ofte er det det miljø- og friluftsorganisasjoner som bringer sakene til en avklaring hos Sivilombudet eller i domstolene. Er vi i den norske forvaltningsretten anno 2026 kommet dit at vårt system er helt avhengig av slike organisasjoner, for at det skal skje en kontroll med forvaltningen? Vi er redd dette «systemet», til tross for alt det engasjement og den innsats en finner i disse organisasjonene, er en for svak og tilfeldig kontroll med forvaltningen. Ingen, heller ikke forvaltningen selv, er tjent med at feil får pågå i årtier. Særlig ille blir det når feilene får pågå på bekostning av det lokale selvstyret.
‍

Dammyrveiens videre skjebne

I lys av Sivilombudets uttalelse er det vanskelig å se at Statsforvalter, i sin fornyede behandling av saken, kan konkludere med noe annet enn en stadfestelse av kommunestyrets vedtak. I Statsforvalterens opprinnelige vedtak var det bærende premisset for å ta klagen til følge at det var tale om rettsanvendelse i denne saken. Slik denne saken nå ligger an vil det fremstå som en omkamp med Sivilombudet fra Statsforvalter, om kommunestyrets vedtak ikke stadfestes. Slike omkamper vinner sjelden forvaltningen.